资源型城市转型中的规划引导研究：以徐州市为例

周士园，常 江，罗萍嘉，丁 彦

(1.中国矿业大学力学与建筑工程学院，江苏 徐州 221116；2.中国矿业大学艺术与设计学院，江苏 徐州 221116)



绿色矿业

资源型城市转型中的规划引导研究：以徐州市为例

周士园1，常 江1，罗萍嘉2，丁 彦2

(1.中国矿业大学力学与建筑工程学院，江苏 徐州 221116；2.中国矿业大学艺术与设计学院，江苏 徐州 221116)

规划引导是推动资源型城市空间结构转型的重要途径。本文深入分析了资源再生型城市——徐州从衰退到再生阶段面临的城市空间形态与结构问题。在此基础上，从城市规划体系的完善、城市空间形态与建设用地结构的转变、城市规模的提升以及城市绿地系统优化五个方面梳理了自20世纪90年代至今徐州城市空间规划导向的转变与城市发展的响应过程。最后提出了探索工矿用地的协同规划机制，促进产城融合方式发展，整合生态资源的规划建议，以期为其他城市提供经验借鉴。

资源型城市；城市形态；规划引导；生态优先

资源型城市是以本地自然资源开采加工为主导产业的城市，城市发展受资源分布[1]和工业基地建设模式的影响，其城市空间形态主要为：一城多镇型、多中心组团型和集中型三种类型[2]。随着资源枯竭和相关产业逐步衰退，城市职能发生转变，城市空间功能与形态也必然需要随之同步转型[3]，当前实现资源型城市的全面转型已经成为国家战略。以政府主导的国民经济与社会发展规划、城市规划、土地利用规划作为我国城市空间规划的主要组成，影响着资源型城市空间资源的配置，对城市的整体转型有着重要影响[4]，但空间类型不同转型期的问题和相应的规划策略也不完全相同。我国多数资源型城市空间形态为一城多镇型[5]，本文分析了典型的此类城市——徐州，在转型过程中出现的空间约束问题及其规划转变的过程，并探讨了其进一步发展的策略。

1 徐州城市转型发展的历程与城市空间特征

1.1 徐州城市转型发展历程

徐州是我国华东地区重要的煤炭与能源基地，自近代大规模开采以来已有130多年历史，资源产业对城市发展和建设有着深刻的影响。20世纪90年代后期煤炭可采储量日益萎缩，城市进入转型期。近年来，在快速城镇化和城市产业转型升级带动下，徐州整体经济持续增长同时产业结构不断优化，徐州城市逐步摆脱主导产业衰竭的影响转型成为资源再生型城市。

在从资源型城市向综合型城市转变的背景下，徐州城市空间经历了三个发展阶段。①资源产业驱动发展阶段，解放后至20世纪90年代中期。这一时期城市空间发展缓慢，城市扩展以工业用地增长为主，沿交通线向西部和北部工矿城镇延伸，城市紧凑度低。②转型发展阶段，20世纪90年代后期至2005年。资源产业衰退，城市经历了“退二进三”产业布局调整时期，城市空间具有填充增长的特征，圈层化的城市形态逐步形成。③疏导发展阶段，2005年至今。城市高速扩展时期，双中心的城市布局逐步形成，缓解了主城区增长压力，城市空间功能逐步完善。在徐州城市空间的转变中，空间规划发挥了优化城市形态与空间结构，再造区位优势的作用[6]。

1.2 转型期徐州城市空间特征

1.2.1 城市发展为先城后矿，具有一城多镇的空间形态特征

徐州是先城后矿的有依托资源型城市。这一发展的路径，使得徐州城市具有一城多镇的空间特征。徐州主城区是商业和行政中心以及资源产业管理中心，具有空间功能和基础设施相对完善优势。城市周边依“缘矿建镇”的原则布局，形成以资源初级采掘、加工为主的工矿城镇，具有功能单一、产业结构趋同且规模较小的特点。资源产业衰退后城市进入转型发展时期，主城区由于具有非资源产业，使得城市转型具有一定的缓冲期，通过产业结构的调整逐步转变为综合型城市。周边部分工矿城镇由于区位条件差、产业结构单一等原因，资源枯竭后面临消亡的困境。

1.2.2 城乡空间发展受到工矿用地的影响

传统体制下资源型企业是由国家直接进行建设和管理，并将资源产业和其他城市产业进行经济管理体制分割。这一发展模式使得城市当中形成了国有经济与地方经济的二元结构和与之适应的矿、城割裂的空间管理体制。在工矿用地获取方面，传统体制下工矿企业的用地主要以划拨和授权经营的方式配置完成，缺少城市规划的管控。在土地利用方面是以企业为工矿用地的管理主体，具有资源产业空间与城市社会空间的分异性[7]。对城市的空间布局有着重要影响，一定程度上削弱了城市自身的空间管理职能，是导致资源型城市空间问题突出的重要原因。

在徐州城市发展中，仅徐矿集团(原徐州矿务局)在2006年前后拥有各类建设用地503宗，总面积达332.74hm2。土地使用单位共有35家，除13家煤矿外，尚有医院、学校等多家公共服务单位。资源产业兴起的初期，在工矿用地增长的带动下城市规模迅速扩大。进入资源的枯竭期后，城市中工矿废弃地规模激增，对城市发展形成了近域侵蚀，且严重威胁了城市的生态安全格局，并对城市具有包围的特点，不利于土地的集中治理(图1)。工矿废弃地不仅限制了城市空间的扩展方向，也占用城市建设用地指标，限制了城市规模的增长。

图1 徐州主城区周边采空区分布

2 徐州城市转型发展的空间约束

2.1 转型期城镇化速度加快，主城区环境容量不足

由于周边工矿城镇衰退，引发经济要素和就业人口向城市流动，城镇化加快。然而主导产业的衰退与城市建设的放缓，使得主城区人口处于高密度状态。徐州在2001年后将周边煤矿数量由198座缩减至20座，大量矿区失业人口向主城区聚集，加剧了主城区人口密集程度。至2003年主城区人口密度一度达到4万人/km2，城市环境容量严重不足。而新增居住、商业以等公共服务设施仍以主城区布局为主，又造成城市单中心特征不断强化。当城市规模较小时能有效增加城市集约化发展，但随着徐州向特大型城市发展，主城区出现人口膨胀、交通堵塞、基础设施不足等问题人居环境不断恶化，表明单中心结构的积聚增长无法适应转型期徐州城镇化的快速发展。

2.2 城市建设用地结构失衡限制城市空间功能的转变

城市空间是产业的载体，并受到产业发展的影响。由于资源型城市具有初级产业的单一性，城市空间功能不完善。资源产业为主导时期工矿用地及其相关的加工工业用地规模迅速增加，其他功能用地增长缓慢甚至萎缩，导致城市用地结构失衡。1991年徐州工业用地、居住用地和公共设施用地占城市建设用地比重分别为33.44%、17.49%和9.85%，工业用地是居住用地的近2倍，高于规划城市建设用地中工业用地占30%的标准，而居住用地未达到不低于25%的规划标准。进入转型期一方面，资源枯竭后工业用地需求减弱，商业用地、居住用地、绿地需求增加，然而城市土地用地一旦形成后具有刚性特征，城市建设用地调整滞后则容易形成空间转型约束。另一方面，资源型城市工业用地布局分散、聚效益低，难以集中大规模改造。

2.3 主城区扩展滞后，且土地利用低效

由于主导产业衰退、城市周边塌陷地限制等原因，主城区规模受限，和人口增长不匹配。1995年至2004年徐州城市建成区面积由62km2增至94km2，期间城市增长弹性系数为1.07(合理值为1.12)，表明建设用地增长不能适应城市人口的增长，城市建设用地规模增长滞后也加剧了城市环境容量不足的问题。土地利用效率方面：首先，工矿企业用地缺乏城市规划的有效管控，土地利用方式粗放，由于比重较大造成城市建设用地整体利用率偏低。在资源产业为经济主导下城市建设用地的增加以工业用地扩展为主，城市扩展具有低密度蔓延的特征。其次，资源产业衰退后城市周边零散分布大量的工矿废弃地，使城市土地资源的浪费更为严重。因此出现一方面城市人口密度大，另一方面城市建设用地利用率低效。

3 空间规划对徐州城市空间转型的引导策略

3.1 城市空间规划的完善

城市空间规划的转变对城市转型具有重要影响。20世纪80年代至90年代中期，空间规划强调徐州为重要的煤炭和电力基地，重点围绕城市重工业发展和布局展开，具有明显的工业基地建设的特征。随着资源产业衰退，20世纪90年代后期徐州进入城市转型期，这一时期在产业转型和城镇化速度加快的影响下城市空间问题不断凸显，城市空间规划开始引导城市职能向综合型转变，并加快完善城市功能和提高城市规模等级。21世纪初，城市空间规划重点引导产业扩散发展，形成多中心城市结构，并逐步向都市区形态转变。此外针对资源型城市的特点和城市转型中的空间问题编制了多项非法定规划，涉及区域与城乡统筹、矿区生态修复与再利用、产业优化布局等。非法定规划作为对法定规划的补充，完善了资源型城市空间综合规划体系，组成了调整城市空间的主要政策工具(表1)。

3.2 适时引导徐州城市空间形态的转变

资源产业布局受资源赋藏影响从而导致城市形态分散。随着城市发展逐步摆脱对资源产业的依赖，产业空间的重组和流动加快。非资源产业成为主导产业后，引发城乡产业关系由生产要素和产品流动，转变为产品生产的产业分工，城市增长也由极化过度到扩散阶段[8]。转型期资源型城市产业布局在空间上经历了分散—聚集整合—扩散的演变过程，期间需要城市空间规划对城市空间进行有序的优化引导。在徐州产业布局演变过程中，城市规划对城市空间结构的引导经历了三个阶段。单中心发展阶段：在《徐州城市总体规划1995～2010年》的引导下，城市各功能区积聚组团发展，城市功能分区加快。工业用地向外围集中布局，核心区公共服务和居住用地比重增加，主城区具有填充发展的特征，形成“一核十片区”的城市结构，城市形态具有显著的单中心圈层状特征[9](图2)。多中心发育阶段：城市化快速发展使得主城区城市问题增加，《徐州城市总体规划2007～2020年》在统筹城乡发展的基础上根据接续产业发展趋势，提出了以主城区和新城区为核心，六个组团构成的“双心六片区”的城市形态(后经过区划调整修改为“双心八片区”)(图3)。都市区发展阶段：2010年《徐州都市区规划2010～2030年》中在城市东部规划了贾汪新城、陇海新城和空港新城三个城市外围组团，推动徐州城市向都市区形态转型。

表1 转型期主要的城市空间规划

图2 1995年城市总体规划中主城区结构图

图3 2007年城市总体规划中主城区结构图

3.3 引导徐州城市建设用地结构转变

城市产业结构与城市空间结构是相互影响的，城市空间结构的优化对推动资源型城市产业的转型具有重要的作用。步入转型期资源型城市产业退二进三的步伐加快，产业结构波动幅度大[10]，城市空间规划应积极引导城市建设用地结构的调整，重点是引导重工业外迁整合压缩工业用地，为接续产业提供空间从而带动整体城市空间功能的优化。1995年后实施的历次城市总体规划对城市建设用地的调整均具有降低城市工业用地规模，适度增长其他类型用地的特点。2010年,《徐州都市区规划2010～2030年》中提出引导新增工业用地主要向城市外围城镇组团发展。产业结构转型和空间规划影响下，徐州城市建设用地结构也发生显著改变，至2013年工业用地比重下降为24.48%，居住用地比重上涨最快，增至24.85%，绿地与广场用地增至12.75%，其他各类用地比重也不同程度增加。

3.4 引导城市扩展方式的转变

徐州城市空间规划对与城市扩展方式引导从以建设用地总量增加为主的成长型向调整用地结构、存量土地挖潜的集约型转变。在振兴徐州老工业基地政策的支持下，针对工矿废弃地整理，原为建设用地性质的采煤塌陷地经复垦后可等面积置换为城市建设用地指标，从而使得城市建设用地总量不增加的情况下，通过用地置换实现城市实际建成区的扩展。仅在2012～2015年通过《徐州市工矿废弃地复垦调整利用专项规划》推进对城市周边矿区塌陷地的土地治理，徐州市区内整治工矿废弃地803hm2，其中712hm2为复垦调整利用挂钩指标，大部分为新建区用地，缓解了城市发展空间不足的困境为城市集约化发展提供储备空间 。

3.5 引导城市从生态消费向生态生产转变

改善城市景观和生态环境是徐州从资源型城市向生态旅游城市转变的重要基础。进入转型期，徐州针对城市生态环境的规划引导经历了由单一的对城市物质空间修复到全面的生态城市的建设。首先，在城市生态环境修复方面。徐州将城市周边因开采沉陷形成的难以复垦区域纳入城市绿地系统规划，并作为生态保育区进行生态修复和景观重建，从而扩大了城市生态空间。同时通过《徐州城市清风廊道规划》、《徐州市中心城区河道蓝线专项规划》等专项规划优化了城市的生态安全格局。其次，通过制定《徐州市生态市建设规划2011～2015年》进一步提出：建设生态产业、建设生态网络等目标，并强化了法制、组织、资金建设和专项规划编制等六个方面的保障，为实现城市从生态消费到生态生产[11]的转化提供了支撑。

4 转型期资源型城市空间规划的思考

空间规划的引导对资源型城市空间调整有着重要的影响，推动了城市转型发展的进程。但资源型城市转型涉及经济、社会与环境多个方面的调整优化，是一个系统性、长期性的过程，空间规划也需要不断进行调整。

第一，在矿、城割裂的管理体制下，空间规划的编制与实施始终面临着矿、城博弈的困局。矿产资源的枯竭使得建设用地成为工矿企业转型的重要依托，因此工矿企业同时也在谋求对其所属土地的二次开发，造成空间规划的管理混乱。在资源枯竭型城市转型中应首先明确政府作为城市空间规划主体的地位，剥离工矿企业空间管理职能[12]，采用减免税费等方式鼓励工矿用地退出。其次，应积极探索融合城市、矿企、矿区居民等多方利益的协同规划机制，从城市整体的利益出发，实现城市空间的合理利用。

第二，在城市空间规划引导下部分步入转型期的资源型城市形成“矿区-旧城区-新区”并立的城市发展模式。新区的规划为接续产业发展提供了契机，对城市的转型具有一定的推动作用。但在土地财政等因素的驱动下，大量转型中的资源型城市存在新区发展与接续产业发展水平脱节，功能结构单一，产业结构、就业与消费结构不匹配等问题。因此空间规划引导中应当采用滚动式开发，控制不同产业发展阶段城市的整体规模与形态，同时平衡新区发展和对老矿区的改造。此外，在矿区改造和新区规划中引入工业邻里模式，实现工业园区、邻里中心和社区的一体式开发，以产城融合的方式发展[13]。

第三，长期的资源开发造成资源型城市的生态安全格局十分脆弱，通过对工矿废弃地的生态修复能够使其转变为城市生态用地，然而在以往的城市空间规划体系中忽视将工矿废弃地作为城市生态空间的潜在资源[14]。现有大多资源型城市中对工矿废弃地生态修复的规划是以具体项目为主导，缺少对城市生态格局的系统性规划。资源型城市应以“多规融合”的空间规划变革为契机，在“三规”的基础上将城市环境规划、绿地系统规划等专项规划纳入到空间规划的协调工作中，以生态优先的原则划定城市生态保护红线。对于土地管理机制复杂的资源型城市而言，能够有效的整合城市现有以及潜在的生态资源，推动城市生态转型。

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Research into planning guidance during the transformation of resource-based cities：a case study of Xuzhou city

ZHOU Shi-yuan1，CHANG Jiang1，LUO Ping-jia2，DING Yan2

(1.School of Mechanics and Civil Engineering，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China； 2.School of Art and Design，China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China)

Planning guidance is an important approach to promoting spatial structure transformation of resource-based cities.The resource-regenerating city，Xuzhou，is deeply analyzed from its spatial morphology and structure problems encountering from the stage of recession to regeneration in this paper.Based on the results，the transformation of spatial planning guidance in Xuzhou and the process response of city development from 1990s on has been summarized from the following five aspects：the completion of urban planning system，the transformation of city’s spatial morphology and construction land structure，the enlarge scale of city and the improvement of the urban green space.It finally puts forward several suggestions，including exploring the cooperative planning mechanism for industrial and mining land，promoting city-industry integration，integrating ecological resources，so as to it can provide reference for other cities.

resource-based city；urban morphology；planning guidance；ecological priority

2016-04-22

国家自然科学基金项目“城乡统筹视角下矿区工业废弃地再利用研究”资助(编号：41171441)

周士园(1987-)，男，博士研究生，主要从事资源型城市生态转型发展研究工作。E-mail：ziwuxian0311@163.com。

常江(1968-)，男，汉，山西太原人，博士生导师，主要从事资源型城市可持续发展与城市规划方面的研究工作。E-mail：changjang102@163.com。

TU984

A

1004-4051(2016)08-088-05