美国“航行自由计划”与中美在南海的博弈

张景全+潘玉

摘要：美国自1979年提出“航行自由计划”以来，始终以此为指针，通过外交和军事手段对其认定的他国“过度的海洋主张”发起挑战。随着国际形势的变化，这一计划也呈现出新的特点，即行动频率上升，行动区域集中于南海，行动目标主要指向中国，行动方式由单枪匹马向裹挟盟友转变，美国在南海的“航行自由计划”正在使南海军事化。美国在南海实施“航行自由计划”的实质，在于维护其在南海的利益和亚太地区的霸权，并以此遏制中国。对美国可能常态化的军事巡航，中国须做好主动应对的准备，以战略性思维对国际法进行解读，为自身政策提供法理依据；同时以重在开展海洋合作的海洋命运共同体认知对冲以军事宣示为主的“航行自由计划”认知；提供有关“航行自由”的公共产品，赢得其他国家的信任。

关键词：航行自由计划 南海联合国海洋法公约 海洋命运共同体

南海的航行自由问题向来是中美两国间分歧和争议的焦点之一。尽管美国官员对中国的南海政策和相关行动表达过种种“关切”，但美方最为关注也是重复最多的，乃是对“航行自由”将受到潜在威胁的担忧，即担忧中国也许会对外国船只在南海航行加以限制。美国不断借口维护航行自由，在该区域实施“航行自由计划”（Freedom of Navigation Program，以下简写为“FON计划”），进行军事宣示（operational assertions）。在本文中，笔者拟就美国的“FON计划”主要内容，其是否果真有利于维护南海的航行自由与稳定，以及美在维护航行自由的名义下对中国南海水域施加的威胁和中国将如何应对等问题加以分析和探讨。

一、美国的“航行自由计划”

首先，需厘清美国“FON计划”的目的、内容、执行机构以及演变趋势。

1979年，卡特政府制定了“FON计划”，其核心是抑止美国所认定的超出国际法授权的“过度的海洋主张”（Excessive Maritime Claims）。美国之所以出台这一计划，一方面是由于美国政府注意到，许多国家不断扩大领海的管辖范围，超出了传统的海洋主张，航行自由受到冲击；另一方面是因为在美国看来，其所主张的航行自由在第三次联合国海洋法大会上遭遇挑战，美国国家安全委员会建议采取“预防措施”，以防止《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）一旦实施对美国产生的不利影响。“FON计划”的出台正是旨在维护航行自由这一美国的核心利益，如美国特使艾略特.理查德森（Elliot L.Richardson）所言：美国海军为完成威慑和保卫的使命，必须有覆盖全球的军事存在或迅速集结的能力，这对美国实现其海洋利益意义重大。这一能力包含军事和政治两大因素，军事上系指美国的全球机动能力不受限制，政治上则指美国在航行和驻扎时，不会受控于其他国家。由于卡特政府“FON计划”的相关文件尚未解密，该计划的具体内容目前尚无法查阅，但可以肯定的是，“FON计划”的出台是让其他国家知晓，美国不会容忍对海上行动自由具有负面影响的任何主张。

1982年12月13日，里根政府出台“国家安全决策指针72号”（NationalSecurity Decision Directive 72），即“美国行使海上航行和飞越权利计划”（U.S.Program for the Exercise of Navigation and Overflight Rights at Sea），对“过度的海洋主张”作出具体说明。1983年3月10日，里根政府出台“美国海洋政策声明”（Statement on United States Oceans Policy），对于航行自由，美国称接受并遵守《公约》有关海洋使用，如航行和飞越中利益平衡的传统原则，并阐明了在专属经济区（EEZ）内的航行自由权利。1987年3月16日，白宫又出台了“国家安全决策指针265号”文件（National Security Decision Directive 265），即“航行自由计划”（Freedom of Navigation Program），对具体政策和“过度的海洋主张”再次予以重申。1990年10月12日，老布什政府发布“国家安全指针49号”文件（National SecurityDirective49），即“航行自由计划（u）”（FreedomofNavigation ProgramU），取代此前的“265号指针”文件，并对“FON计划”的管理和组织提出了指导性意见。2004年，白宫又发布“国家安全总统指令41号”文件（National Security Presidential Directive NSPD-41/Homeland SecurityPresidential Directive HSPD-13）即“海洋安全政策”（Maritime Security Policy），再度强调要维护海洋自由，保护合法的军事和商业航行。2009年，小布什政府在“国家安全总统指令66号”文件（NSPD-66/HSPD-25）即“北极地区政策”（ArcticRegion Policy）中，强调确保美国在北极地区的航行和飞越自由权是美国基本的国家安全利益。

由此可以看出，“FON计划”不是一个单一的文本计划，从1979年卡特政府提出这一计划到历届美国政府对之的继承与重申，一切均表明，其乃是一项由一系列方针和计划构成的、不断拓展延伸的对外政策指针。

“FON计划”以维护航行自由权为宗旨，其核心内容中力图挑战的“过度的海洋主张”主要指：（1）美国不承认的历史性海湾/水域主张；（2）并非依据《公约》所反映的国际习惯法（customary international law）而划定的领海基线主张；（3）在领海宽度未超过12海里的情况下，用于国际航行的海峡被领海覆盖，不遵守《公约》所反映的国际习惯法，不允许“过境通过”的主张；要求包括军舰和海军辅助舰船在内的所有船只于“无害通过”之前事先通知或获得批准的主张；在推进方式、武器装备、运载货物方面对“无害通过”的船只提出不符合国际法的特殊要求的主张；（4）领海宽度超过12海里的主张；（5）声称对12海里以外海域拥有管辖权的主张，如安全区；（6）违背《公约》所反映的国际习惯法，不允许群岛海道通过的主张，以及其他不符合《公约》所反映的国际习惯法的群岛主张。

“FON计划”主要由美国国务院和国防部共同协调执行，其手段以外交部门的交涉、磋商（diplomatic representations and consultations）和军事行动（operational activities）为主。外交部门的交涉与磋商多依靠国务院进行，除外交交涉外，美国还与他国政府开展双边和多边磋商，努力促进海上稳定和国际法的履行，强调所有国家均有必要也有义务遵守《公约》中所反映的国际习惯法所涉及的规定和惯例。军事行动由国防部负责，后者调配包括海岸警卫队在内的美军各军种力量以实施该计划。每年美国国防部都会向总统和国会提交报告，汇报上一年度“FON计划”中军事宣示的执行情况。

从美国所挑战的持有“过度的海洋主张”的国家（地区）分布和数量看，“FON计划”的实施呈以下一种变化态势：20世纪90年代，美国对其进行军事宣示的国家和地区分布于全球四大洲，其中以非洲和亚洲为主；2000年后，美国进行军事宣示的国家和地区数量呈下降趋势，从1999年时最多的26个，减至2006年最少的5个（包括中国台湾地区）；然而，这一数字在2009年有所回升，恢复为11个，2014年猛增到19个（包括中国台湾地区）。而从分布来看，2000年之后，亚洲国家和地区，尤其是东南亚国家和地区，成为美国所要挑战的持“过度海洋主张”者的绝对主体。2000年至2014年间，其中有10年亚洲国家和地区（包括中国台湾地区）占当年美国军事宣示行动目标之总数的70%以上，甚至有4年美国对其提出相关挑战的全部为亚洲国家和地区（包括中国台湾地区）。而从2004年到2014年间，东南亚国家的平均比例更高达47%左右。这一变化可以说明，美国宣示航行自由主张的重心已经由全球向亚洲转移，更确切地说，是在向涉及多个东南亚国家的南海地区转移。

二、中美对南海“航行自由”的认知分歧

中国被美国认为是提出“过度的海洋主张”的主要国家之一，经常出现在“FON计划”中实行军事宣示的目标名单上。美国认为，中国“过度的海洋主张”主要包括“对专属经济区空域的管辖；国内立法认定外国实体在专属经济区内进行勘查活动为非法；外国军事船只在领海内无害通过时须事先获批；过度直线基线”。中国政府于2013年依照国际惯例，宣布划设东海防空识别区（ADIZ），要求位于东海上空的航空器必须提供飞行计划识别、无线电识别、应答机识别以及标志识别等识别方式之后，美国所认定的中国“过度的海洋主张”又增加了一项“对于无进入中国领空意图的外国飞行器，中国限制其进入防空识别区”。

有鉴于此，美国打着维护航行自由的旗号，在南海保持频仍的例行军事行动，包括抵近侦察、在专属经济区内进行军事测量和情报搜集等，以挑战所谓中国“过度的海洋主张”，已引发了多起海上摩擦和事故。例如，2013年12月，美国巡洋舰“考彭斯”号近距离跟踪中国“辽宁”号，被一艘中国登陆舰拦截，两艘舰船几乎擦身而过。2015年10月27日，美国“拉森”号军舰又进入南沙群岛渚碧礁12海里航行，行使所谓的“航行自由权”。2015年12月10日凌晨，美军一架B-52战略轰炸机“无意”飞进中国在南海的固有领土华阳礁上空2海里范围内。2016年1月30日，美国“柯蒂斯威尔伯”号驱逐舰擅入属于西沙群岛的中建岛区域12海里，美国防部称此次行动旨在“挑战限制美国和其它国家航行自由和权利的过度的海洋主张”。

中美在南海航行自由问题上分歧的核心，是对《公约》专属经济区航行自由制度的理解，以及对中国南海U形线的性质持不同意见。

一方面，在沿海国对于专属经济区内他国军事活动的管辖原则上以及在专属经济区的性质上，中美存在分歧。美国认为《公约》第五十八条第一项中规定，“在专属经济区内，所有国家，无论沿海国或内陆国，在本公约有关规定的限制下，享有第八十七条所指的航行和飞越的自由，铺设海底电缆和管道的自由，以及与这些自由有关的海洋之其他国际合法用途，诸如同船舶和飞机的操作及海底电缆和管道的使用有关并符合本公约其他规定的用途”。在美国看来，“与这些自由有关的海洋之其他国际合法用途”包括军事活动，如停泊、起降飞机和其它军事设备、情报收集、监视侦查、操作军用设备、演习以及其他军事行动和军事测量等。对美方这一观点，包括中国在内的许多国家表示反对。中国认为，《公约》第五十八条第三项规定，“各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时，应适当顾及沿海国的权利和义务，并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章”。出于国家安全利益的考虑，沿海国对他国在本国专属经济区内所从事的军事测量等活动拥有管辖权。

此外，关于专属经济区的性质，美国将其同毗连区和公海一并划定为国际水域，所有国家的船只和飞机在国际水域均享有公海航行自由和飞越自由。在前文提及的1983年出台的“美国海洋政策声明”中，美也明确提出，在专属经济区内享有与在公海相同的航行自由权。这一点也和包括中国在内的多数国家的意见相悖。《公约》第五十五条已明确给出了专属经济区的定义，即“领海以外并邻接领海的一个区域”，并在第五十七条规定了其范围——“专属经济区从测算领海宽度的基线量起，不应超过二百海里”。《公约》公海部分中第八十六条也做出限定，“本部分的规定适用于不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域”。正如汤米科赫（ToHunyKoh）所说，按照《公约》规定，专属经济区通常不被当作公海，《公约》下的航行自由必须出于和平目的，也必须适当顾及沿海国的权利和义务。

另一方面，中美对南海U形线性质的认定存在分歧。首先，美国对南海U形线的法律地位予以否认。美国认为，中国基于历史性权利划定U形线，并以此作为其南海管辖权的依据，没有法理基础，不符合国际法。美学者彼得·达顿（Peter Dutton）提出，《公约》并未对历史性水域的概念给予充分的解释，而根据国际习惯法，如若沿海国意欲对特定水域或岛屿行使扩展管辖权，其主张必须是公开的、长期存在的、唯一的，并且为他国普遍接受。中国自认为对南海的管辖权是历史性权利，而南海周边的其他国家也对南海管辖权提出了各自的主张，因此中国以历史权利为依据所提出的对南海的管辖主张既不具备唯一性，也不被他国普遍承认，不具备合法性。其次，美国认为，中国在南海划定U形线，违反了国际海洋法的航行自由原则，将威胁到美国在这一水域的航行自由权。“2009年5月，中国向联合国秘书长提交了附有‘南海九条断续线地图的外交照会。美国学界和政界对此的解读是，这直接威胁到了历代美国政府最为关注的南海地区航行自由与国际航道安全议题。”“在数次美国国务院外交委员会听证会上，美国战略界和学术界人士都将南海断续线作为判定中国趋向采取过分强硬外交政策的重要论据之一，并普遍认为断续线构成对南海航行自由与安全的挑战”。

事实上，“历届中国政府从未要求整个断续线内海域的主权，中国政府一直以来所主张的是对岛礁及其附近海域的主权，实际上从未主张和行使对线内全部海域的主权。”中国一贯主张对南海U形线以内水域，享有非排他性的“历史性权利”，当外国船只进入该水域时，中国一般使用“专属经济区”的概念。

纵观南海水域，美国在其中的航行和飞越自由从未受过影响。在南海通航自由问题上，中国并未阻碍其他国家按照《公约》的相关规定享有其航行自由。中国也一向尊重、维护世界各国的船舶，包括美国的民用、商用和其他军用船舶在中方的专属经济区行使正当、合法的航行自由权。中国外交部发言人曾表示，中方一贯尊重和维护各国依据国际法所享有的航行和飞越自由。只要是在真正的国际航道行使正当和正常的航行自由，中国从不反对。关于南海航行权问题，中国政府的主张是明确的、始终如一的。中国维护在南海的主权和海洋权益，并不影响各国按照国际法在南海享有的航行自由。但中方主张的南海航行自由绝不等于外国军舰、军机可随意进入一国的领海、领空。

三、美国在南海实施“航行自由计划”的实质及中国的应对策略

多年来，美国对维护所谓的南海航行自由给予高度重视。1995年5月，克林顿政府就中菲“美济礁事件”发表声明，宣称在南海“维护航行自由是美国的基本利益。所有船只和飞机在南海的无障碍航行，对于包括美国在内的整个亚太地区的和平与繁荣至关重要”。这是美国政府首次从南海航行自由涉及美国“基本利益”的立场发表声明。2010年7月23日，希拉里在东盟地区论坛外长会上声称美国在维护南海航行自由方面拥有“国家利益”，在南海问题上反对“胁迫”，反对使用武力或以武力相威胁。2012年11月19日，《第四次东盟一美国领导人联合声明》中，美国再次强调美国对亚太地区的和平与稳定享有共同利益，美国重视该地区的航行和飞越自由等权利。2014年2月5日，美国助理国务卿丹尼尔·拉塞尔（Daniel R.Russel）在国会众议院作证时再次强调：“美国在东亚和南海的航行和飞越自由，事关美国的国家利益”。

美国对于维护南海航行自由日益关注，其实质是维护美国在南海重要的地缘经济与政治利益，维护其亚太霸权，并遏制中国。

首先，南海水域对美国经济的运行起着不可估量的作用。每年价值5万亿美元的货物要经过这一水域，其中1万多亿是往来于美国的贸易。美国需通过南海完成其50%的全球航运，“美国的经济和安全与通过印度洋和太平洋的巨大贸易紧密相连”。南海地区也是美国重要的投资和贸易场所，美国的石油公司几乎与南海争议各方都签有石油开采协议。在南海的无障碍进入是保障美国经济利益的重要环节。2010年9月，在第二届美国一东盟峰会发表的联合声明中，美国即重申了亚太地区“海上安全，商贸畅通以及航行自由”的重要性。位于南海周边的东盟是世界第七大经济体，美国第四大贸易伙伴，美国的私人公司是东盟最大的投资者。

其次，南海问题是美国拉近与东盟的关系以制衡中国的利器，是美实施“再平衡”战略的工具。随着中国的崛起，包括东盟在内的亚太国家一度出现经济上依赖中国、安全上仰仗美国的所谓“亚洲悖论”。为此，美国利用航行自由，恶炒南海问题，采取双管齐下的策略—一方面以航行自由之名，炮制南海安全议题，支持或偏袒其他声索方，试图强化东盟国家在安全上对它的仰赖；另一方面，以安全需求为驱动，推出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），将东盟主要国家裹挟其中，阻击东盟与中国（10+1）的地区经济一体化进程，试图诱使东盟国家经济上也依赖美国。因此，东盟国家被美视为制衡中国的主要力量，美国东亚与太平洋事务副助理国务卿麦克·福克斯（Michael Fuchs）称，美国在东南亚的行动是“再平衡中的再平衡”（rebalance within the rebalance）。

其三，南海问题被美国用作确保同盟机制的可信性，维护其在亚太的霸权，为遏制中国造势的重要手段。自二战结束以来，美国一直是亚太水域的霸主，并构筑起了护持其霸权的同盟体系。与美签署防务条约的盟国，在亚太地区即占了5个——澳大利亚、泰国、菲律宾、日本和韩国。而“美国联盟体系的诚信及美国作为安全伙伴的可靠度都依赖于南海地区的自由航行原则。换言之，美国会竭尽全力阻止南海成为中国的‘内湖而妨碍其航母、潜艇的自由游弋，保护南海作为国际重要商道的安全，也保护美国盟友的安全”。美国极力维护南海的航行自由，旨在履行对盟友安全及利益保护的承诺，以巩固同盟关系，换取它们对美国“亚太再平衡”等战略的支持，从而达到进一步牵制中国，维系美亚太霸权的目的。“对于美国及其在亚洲的军事同盟体系来说，南海具有全球公共产品性质，是对美国承诺的同盟义务的一个试金石”。

美国以维护“航行自由”之名，行维护海洋霸权之实。近年来，其“FON计划”展现出由一家独行到胁迫并诱使多国跟进、同行的新特点。2014年东盟在美国推动下发表外长声明，对南海紧张局势的加剧表示“严重关切”。对美国海军“柯蒂斯威尔伯”号导弹驱逐舰闯入中国西沙群岛中建岛12海里海域一事，日澳同盟纷纷表示支持。据2016年2月1日日本《产经新闻》报道，内阁官房长官菅义伟当天声言，“日本一直表明支持美军在南海的航行自由行动”。2016年1月31日澳大利亚《悉尼先驱晨报》也报道称，美国在闯中国中建岛邻近海域前，已向澳方通告了此事。澳洲传媒巨头费尔法克斯传媒（Fairfax Media）发表评论表示，此举也可以看出美澳同盟双方强调在这一问题上的密切合作。澳国防部长佩恩声称，“美国已经公开宣布其在全球进行航行自由军事行动的政策，这是符合国际法的。所有国家都应享有国际法之下的自由航行和自由飞越权利，包括在南海行使这些权利。澳大利亚对上述权利予以大力支持。澳大利亚将继续与美国和其他地区合作伙伴在海上安全问题上亲密合作。澳大利亚的船只和飞机将继续行使国际法赋予的航行和飞越自由权利，包括在南海的自由航行和飞越。”

我们应该看到，美国的所作所为一方面是力求壮大声势、制造影响力，对中国施压；另一方面，也反映了随着其霸权的相对衰落，美对“航行自由”的维护已显得力不从心，因而它不惜拉盟友涉足南海。美国对“过度的海洋主张”的挑战实则陷入过度的海洋承诺。伴随着美国战略资源的有限性与美霸权承诺以及其盟友需求的无限性二者问矛盾的演进，海洋安全的合作性与美国航行自由政策的单边性运行将导致航行自由逐渐沦为过度承诺的牺牲品。在高度全球化的时代，海洋命运共同体正在构建过程中，海上相互依赖也日益加深，过度地封闭海洋和对航行自由的过度挑战，皆已不合时宜。

面对美国以航行自由为名在南海采取咄咄逼人的外交与军事行动，笔者建议从如下几个方面进行思考。

首先，以战略性思维对国际法进行解读，为政策提供可靠的法理依据。南海总面积约为350万平方公里，“除了构成沿海国领海和专属经济区的从其陆地往外延伸200海里的水域之外，南海水域实际上由两部分构成，一部分是230个岛、礁、沙、滩，另一部分就是环绕这些岛、礁、沙、滩的海洋。南海水域的物理特性在于，这些岛、礁、沙、滩的面积大多比较狭小，故而其能否构成国际法意义上的‘岛屿并进而拥有领海、专属经济区和大陆架是存在很大疑问的”。原因在于《公约》关于岛屿权利的规定是含糊的。《公约》中规定“岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。根据《公约》，岛屿像其他陆地领土一样拥有领海、毗连区、专属经济区和大陆架，但《公约》同时规定“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。”这一点为岛屿的辨明带来很大困难。而南海海域内的岛礁地质特征复杂，中国需对《公约》的内容和实质有深刻的把握，提出合情合理的解释，从而恰如其分地把握政策的尺度，使中方的权益最大化，对他国的不合理诉求给予有力回击。

其次，以重在开展海洋合作的海洋命运共同体认知对冲以军事宣示为主的航行自由认知。无论是甚嚣尘上的“航行自由”还是阴云密布的南海博弈，都预示着我们正处于一整套新的海洋秩序与一系列新的海洋观念呼之欲出的前夕，我们有必要从战略高度看待这场秩序与观念的碰撞与交融。

尽管充满挑战，南海问题为新认知的产生提供了场域。美国以军舰、军机维护所谓的航行自由，强化军事同盟，建设军事基地，增加军事演习，在南海投入越来越多的军事力量，激化地区矛盾，引发军备竞赛。凡此种种表明，美国的“航行自由”正在将南海军事化，险中求霸，这是以危机催生消极而片面的“安全共同体”，也是美利用其长期积累的军事优势压制中国的地区经济优势和潜在的地区安全优势的表现。“美国必须通过加速强化盟友与伙伴关系来利用其无与伦比的同盟优势”。“这种联合防御的方式应继续扩大其使用范围，扩大至菲律宾及其他在第一岛链的、因面临中国的海上和空中扩张而渴望合作的前线国家（frontlinestates）”。

因此，中国在南海问题上采取双轨政策，一方面，坚定而积极地强化军事力量——美国的海洋行为展现了一个尽管充满异议却警醒世人的样板，即强大的军事力量是“海洋自由”、“航行自由”的前提之一；另一方面，利用自己的比较优势，坚忍不拔地推进区域经济合作，落实海上丝绸之路建设，以内容为经济、生态、人道主义救援的海洋安全理念代替以军事、海上军事基地建设、海上军事演习以及海上集团对抗为内容的海洋安全理念，以南海命运共同体化解对南海的军事化，以机遇与合作孕育积极与完整的安全共同体、海上命运共同体。

其三，提供“航行自由”的公共产品，减少其他国家对中国的疑惧，构筑海上互信。虽然中国在南海U形线上的模糊政策具有一定的战略意义，但也不可避免地带来一些负面效应，从而引发周边国家的疑虑和恐慌，以致中方在南海问题上处境不利。事实上，虽然南海的航行自由未受任何影响和阻碍，但周边各国和美国却担心一旦中国明确自己的相关主张，美军和各方在该海域的“航行和飞越自由”将受到限制。美国正试图将中国塑造为航行自由之破坏者的形象。美国防部长阿什·卡特（Ash Carter）在2016年瑞士达沃斯世界经济论坛上称：“我们没有分离这个地区，也没有切割这个地区，我们不寻求人们选边站队”，“我们知道人们正日益走向我们”，“因为中国正在采取一些我认为是自我孤立并驱使人们走向我们的步骤”。从表面看，美国一再表示在南海问题上遵循“国际法原则”、“和平原则”和“协商原则”，但其坚持所谓的“航行自由原则”及由此展现的行为完全与之背道而驰。美正在扮演地区稳定之破坏者的角色：其主张以国际法原则解决南海争端，但仅要求别国遵法守法，自己迄今不是《公约》的签字国，何“法”之有？它声言以和平原则解决南海问题，但对同中国存在岛礁争端的国家实施军事援助，加强与它们的军事合作并强化军事部署，频频炫耀武力且将南海军事化，何来“和平”？其提出以协商原则处理南海问题，却不仅以舰机侵扰南沙，更将该行动范围扩大至西沙，全面搅局南海，气势汹汹，何来“协商”？

笔者认为，破解这一困局的方式之一，乃是提供“航行自由”的公共产品。中国是国际社会的一员，享有航行自由的权利，也同样须履行维护航行自由的义务。作为日益崛起的海洋大国，中国应积极主动承担维护海洋安全和海洋秩序的国际责任。例如，可通过举办“航行自由国际论坛”，在南海组织多国海上人道主义救援演习并设立南海人道主义救援中心等，与包括美国在内的其他国家开展更多非传统安全领域的合作，赢得他国的信赖，打消其对中国的疑虑，建构彼此间的海洋互信。

总之，美国近年来在执行所谓“FON计划”中展现出行动频率上升且大有“常态化”的趋势、行动区域集中于南海、行动目标指向中国、行动方式由单枪匹马向裹挟盟友转化等特点，美国在南海的“航行自由”正致使南海军事化。一方面，我们应该意识到，尽管中美对航行自由的理解存在差异，但都是航行自由的受惠者。在共同的利益基础上，南海不应成为中美博弈的焦点，而应成为两国合作的新起点。共同维护南海的航行自由，是中美构建新型大国关系的具体表现。另一方面，我们应该强军力，明法理，以重在开展海洋合作的海洋命运共同体认知对冲以军事宣示为主的航行自由认知，提供开放兼容的“航行自由”的公共产品。