基建工程对周边民族社区的影响与解决机制

【摘 要】 兴建重大基础设施项目的目的是发挥其提振经济、促进社会经济发展的有效手段，我国在这方面已取得的成就有目共睹。然而，在中国基层社会，特别是偏远山区的少数民族聚居村落，很容易发现现实情况更为艰难。本研究对兰海高速桂西北段高速公路工程项目建设受嵌地少数民族社区受影响农户生计进行抽样调查，借助可持续发展框架对样本进行分析。研究表明：该地区特殊的自然地理和社会历史等本身固有的结构性因素使当地人们的生计普遍比较贫困脆弱；当这类人群遭遇工程嵌入的征收冲击后，拆迁安置和生计转变导致其更加贫困脆弱，新旧交织的贫困更加剧了其生计的脆弱性。故应针对二者这种结构功能性反差提出相应政策，避免发展困境，促进区域发展。

【关键词】工程嵌入；高速公路项目；农村移民生计；脆弱度；DFID可持续发展框架

一、引言

截至2015年底，我国高速公路里程已达到12.53万公里，位居世界第一。高速公路修建速度之快，足以说明受嵌区之大与受嵌影响人群之众。由于高速公路工程条带状线形和尽量避开人群密集的城镇两大特点，决定了其所嵌地势必是偏远落后的山区农村，受工程项目嵌入影响的必然是涉及项目征收的农户。这类受影响农户在移民社会学上被称之为非自愿性移民，也称做高速公路工程移民，他们既有工程移民的共性，又有不同于其他类型工程移民的特性，同时又不再是普通农户，归其一身的表象就是非自愿和受冲击干扰而贫困脆弱。至于其脆弱性程度究竟如何？目前学界暂末有人研究。

二、文献综述

任何事物一旦自身存在严重缺陷，只要稍加外力都将可能给其带来致命的打击。一如R.H.托尼在《中国的土地与劳动力》（1966）中所言：“有些地区农村人口的境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾。”这并非政策不当所致，而是受助个体能力有限。因此，在国家力量“外控-嵌入”“输血”时，应该弄清楚“接受方”是否具备“造血”的功能，如果不能，是否因为其过于脆弱以及脆弱的原因和程度大小到底如何？这才是学界关注脆弱性问题的目的。关于生计脆弱性问题的研究目前大概有以下几个方面：

第一，研究角度和研究对象多集中在农村人口和流动人口中的弱势群体，这应该是缘于我国的人口结构和社会基础方面的考量。阎建忠等（2011）对青藏高原东部农牧民生计进行脆弱性评估，结果表明高原区的脆弱性程度明显高于山原区和高山峡谷区；许佳君等（2013）在研究移民生计脆弱性时发现，移民生计资本与其创业活动正相关，而且社会资本对移民的创业意愿影响显著；谷雨等（2013）对纯农户、当地非农就业农户和外出务工型农户的生计脆弱性研究结果表明：纯农户的脆弱性度值最高、外出务工农户紧随其后、当地非农就业的农户最低；黄德春等（2013）从工程建设对当地社会系统的脆弱性影响分析了社会稳定风险，指出经济发展和社会保障是化解社会系统脆弱化的重要举措。

第二，关于脆弱性成因分析，有学者指出农村脆弱性贫困的最大障碍是思想文化的弱势。桂西北段高速公路工程嵌入区基本都是偏远山区的农村，受嵌影响移民的基本都是农民，他们在市场经济竞争中处于劣势，主要原因还是缺乏文化资本。具体对脆弱性测试的操作性研究上，世界粮食计划署在1995年从风险、抵御风险和社会服务三个角度建立脆弱性评估的分析框架。目前较为广泛应用的是DFID（Department for International Development）可持续发展框架，其核心部分是对生计资本的分析，因为生计资本的差异决定了解决脆弱性行动方式的不同。综合各分析框架优劣及本文的研究对象和视角，DFID可持续发展框架更切合本研究的需要。

第三，关于降低脆弱性的对策研究，赵锋等（2009）提出了建设跨部门、跨区域等多方参与合作，努力形成良好的“授能环境”，提升受影响人群的适应能力与应对能力；许汉石等（2012）认为培育优质生计资本是降低农户生计脆弱性的基础；杨文等（2012）认为中国农村家庭脆弱性主要是村内不平等导致的，降低脆弱性最为有效的手段是增加农村家庭收入，拓展社会资本是有效的解决途径。结合我国农村实际，较多从贫困的视角讨论脆弱性，并研究如何利用脆弱性的相关理论框架分析且如实测度并提出项目嵌入受嵌主体应对冲击的解决机制。

综合各方研究，本文将借助可持续生计框架评估弱势群体的脆弱性，从已经暴露的风险、对潜在风险的敏感程度以及抵御风险能力这3个方面入手，结合工程嵌入地农村移民的生计方式和已拥有的生计资本，建立较客观反映其生计状况的指标体系，通过工程嵌入前后生计状况测量比对分析，探寻其生计发展受阻素，以此讨论工程实施冲击弱势群体的解决机制。

三、研究对象概况

桂西北段沿线地区为典型的喀斯特地形地貌，石山、林地众多，耕地面积狭小，地势是以南宁为中心向外扩散，中间为盆地地形，河池市则处于云贵高原向东部海岸线延伸的连接地带。此处原著居民多为壮族仫佬族、瑶族等少数民族，传统的农业生计方式是当地农户最为依赖的生计方式，原本脆弱的自然地理风貌决定了固有的结构性脆弱，农村地区的社会经济发展水平较为落后，多数处于脆弱性贫困状态。这既有社会历史因素，例如建国后这里是祖国的边陲地区，出于战略考虑，经济发展处于次要地位；也有现实原因，例如这里属于“西部大开发”重点支持的地区，基础设施、社会发展等比较落后。

受限于高速公路呈现条带状、避开城镇等建设特点，受影响的多数为沿高速公路线向两边扩展30米之内的农民。这些农民本身居住在散落在山地丘陵沟壑之间的小块平原地区，有些是居住在山地，在面临土地被征收、房屋被拆迁等情况下，农户的生计脆弱性一般会进一步加剧，再加上政府的经济补偿存在错位、缺位等不合理现象，增加了周边社区的农户陷入贫困的风险。兰海高速全长2573公里，这是国家落实“西部大开发”政策实施的重点项目，战略地位十分重要。桂西北段则是指分布在广西境内的高速公路，总里程约为570公里，根据资料显示也是广西境内房屋拆迁面积将近22万平方米，土地征收2万多亩，农村移民的户数接近1600户。

四、数据和方法

1.数据与样本

数据来源于笔者对桂西北段高速公路进行的抽样调查，调查对象为在少数民族地区受高速公路项目影响而不得不迁移的农户。首先搜集地方政府、地方工程指挥部、广西高投集团等单位的统计资料，选取具有代表性意义的几个村落，这些村落普遍具有拆迁户超过20户、土地征收量较大、社会保障水平低、经济发展水平落后、喀斯特地貌分布广泛等特点。以户为单位进行问卷调查，共发出500份，收回492份，剔除不合理问卷，共计有效问卷486份，问卷有效率为97.2%。

2.研究方法

本文基于民族社区中少数民族的生计风险暴露现状、对未来风险的敏感程度以及采取各个资本形式和社会保障去应对的能力，借鉴可持续发展生计框架，建立适合研究区农户的生计脆弱性指标评估体系，将数据进行标准化处理，根据Hahn等创建的“（风险暴露程度—抵御风险能力）×风险敏感度”脆弱性定量方法测算农户的生计脆弱程度。

（1）指标体系确定及赋权

根据农户居住的三个系统即自然界、社会和家庭这三个方面出发设计指标，本文生计脆弱性研究是从风险（venture）的角度出发，即三个角度风险的现状、未来风险预测以及应对风险的措施，构建一套指标体系，对民族社区农户生计脆弱性评估指标及生计脆弱度指标进行赋权。

风险现状（V）：自然界方面，自然灾害爆发频率V1（0.0467）、环境污染程度V2（0.024）；家庭方面，农户老龄化V3（0.1892）、农户病残程度V4（0.1333）、从事农业的老年人口V5（0.2219）；社会方面，市场化风险V6（0.2169）、业风险V7（0.168）。

风险敏感性（S）：家庭方面，普通常见小病不能及时治疗S1（0.1154）、重大疾病不能及时治疗S2（0.1233）、家庭子女教育受影响S3（0.0308）；自然界方面，农业生产抗灾害能力S4（0.0765）、环境污染对农作物不利S5（0.0792）；社会方面，家庭财产安全难以得到保障S6（0.174）、很难得到周围人的帮助S7（0.1517）、借款获取困难S8（0.1577）、非农就业很难找到满意工作S9（0.0518）、农业收入不稳定S10（0.0248）、农产品价格波动S11（0.0148）。

应对能力（M）：家庭方面，家庭整体劳动能力M1（0.0566）、家庭是否有成年男性劳动力M2（0.0171）；自然界方面，人均耕地M3（0.0509）、人均林地M4（0.0903）；社会方面，参与社会组织个数，例如党支部M10（0.0814）、家庭是否有人在党政机关工作M11（0.1103）、亲朋好友是否有在党政机关工作M12（0.0795）、年人情费用M13（0.0066）、接受农业技术培训容易程度M14（0.0334）、对待医疗保障M15（0.0367）、对待养老服务M16（0.0178）、对孩子教育服务M17（0.0096）。

（2）统计分析

①数据处理

首先对调查问卷统计的数据进行标准化处理，计算标准化矩阵Zij，Xij指的是选取的是第i个农户，第j个指标的数值（i=1，2，3.......n；j=1，2，3.......m）；其次再利用主成分分析法确定各个指标权重；最后利用Hahn等提出的“（风险暴露程度—抵御风险能力）×风险敏感度”计算脆弱性程度（F代表脆弱性）即

F=（V-M）*S

②测量结果

评估民族社区农户生计脆弱性度值如表2表所示：

五、结果分析

根据第四部分的统计结果可知，实施高速公路工程项目前后的生计脆弱程度发生了变化，之前是-0.0106，之后是-0.0098，增加了0.0008，其中风险现状V的前后变化最小，风险敏感性S增加了0.001，相应的应对能力M却降低了0.0015，这说明该实施该项目对当地的受影响农户是较大的，而房屋被拆、土地被征是造成该结果的重要影响因素。因此笔者在分析该地区原有结构性脆弱的基础上进一步扩展探讨冲击性脆弱，并指出造成该地区农户生计脆弱的原因。

1.原有的结构性脆弱

经济发展水平落后，人均收入水平低。根据公布的资料，该地区农民的人均纯年收入约为5895元（该数据仅限桂西地区），与相邻的北部湾经济带人均收入8134元相差2000多元，人均GDP相差约15000元。收入水平在广西区内处于偏下地位，近几年在国家支援区域经济发展政策的实施下有所好转，但是同相邻地区的差距进一步被拉大。根据笔者调查发现，该地区的贫困率约为46.7%，接近一半的水平，这说明该地尚未实现脱贫。

农户的生计具有“刚性”的特点，谋求生计的方式单一。根据调查，农业和外出务工是当地农户的最为重要的生计方式，占比达到90%以上，两者在家庭收入占比接近95%。从农业收入来看，虽然国家取消了农业税收并且增加了各项补贴，但是在本就属于喀斯特地貌的地区，耕地面积小，再加上修建高速公路国家征收了一部分土地 ，农业基本上没有收益。外出务工是重要的外来收入，但是在外打工在外的生活成本一样会高，每年能保留下来的净收入呈现明显下降势头。当农户遇到孩子上学、医疗或者养老等重大家庭问题时候，缺乏较好的应对措施。让农户掌握新的生计生存技能，从时间成本、学习成本等各种成本和接受能力来看，存在一定的接受“惰性”，不易改变，这也就是农户的生计方式存在“刚性”。

传统的生计方式风险敏感与暴露程度高。根据调查发现，该地区存在洪涝、泥石流、台风等多种不可抵抗力的灾害，生计成本较为高昂。以目前的农业种植为例，在雨季经常遭受台风和洪涝侵害，但是却并没有较为有效的防御措施，农业并未完全摆脱“靠天吃饭”的状态。在社会保险与保障机制运行匮乏的农村地区，也使得农户没有可行的补偿举措。

综上，从内生性的角度看，农户的生计脆弱性多处于丘陵山地的农村，贫困暴露风险大，且原有的生计方式落后，各种资本形式较为匮乏，仍旧是半开放半封闭的地区，土地尤其是农用地仍是最为重要的生存与生产资料。粗放式生计是在所难免的，笔者将这种生计脆弱称为内生性的或者原有的结构脆弱。

2.冲击性脆弱

所谓的冲击性脆弱是由于外部不可抗力的因素导致的，在本文中就是指由于高速公路项目实施而征地拆迁导致的移民生计脆弱，生计环境发生变化。这些农户的生计系统遭遇外力介入而被打破自然发展的状态，他们调整是需要时间与空间的，存在额外支付成本。在原有的结构性脆弱基础上，外力冲击性脆弱进一步使农户的生计脆弱，两种因素同时加剧农户的风险暴露与风险敏感程度。

在经过T检验之后结果都较为显著，避免是内生性问题导致的，由此得到的脆弱性度值前后分别是-0.0106，-0.0098，数据表明修建高速公路之后的脆弱性度值比修建高速公路之前要大，二者存在较为显著的差异，并且生计的脆弱性度值都为负数，这说明面临的风险要小于具有的应对举措。

根据统计结果发现造成实施高速公路项目前后脆弱性度值差异的原因主要是以下几个：首先，修建高速公路之前农户的风险现状要小于修建高速公路之后，这很大程度上是因为土地减少了，降低了对土地的依赖程度，多数受影响农户外出务工，这就使得外出务工收入在家庭总收入的比重上升。生计方式也在悄然发生改变，这就使得农户面临较多的市场化风险；其次，受工程项目影响的农户风险敏感性增加了。外出务工的农户在外找到满意的工作较为困难，受限于劳动技能多数从事体力劳动，并且就业与收入存在较大的不稳定性。失地或者房屋被拆的农户如果选择外出务工，部分农户的农村医疗、家庭财产安全等得不到较好的维护，这也会增加风险敏感度；最后，应对风险的能力发生变化。在农村，土地与住房是最为重要的生产生活资料，修建高速公路之前，民族社区农户的人均耕地缩减，这使得农户的自然资源大量减少，土地减少，农户需要生活就会选择其他生计方式，这也会使得非农业收入增加，这也在某种程度上抵消农业收入的变化。

六、民族社区农户生计脆弱性的解决机制

高速公路工程项目的实施对那些失地与房屋拆迁的农户来说是属于外部强势介入形成的冲击波，这是形成该群体生计脆弱的外在因素，该地区的农户本身就生活在脆弱性很高的环境中，再加上迁移或者失地之殇导致比同一地区的其他人群更具敏感的生计脆弱性和风险的生存状态。因此，如何降低农户的生计脆弱性，拓展生计资本种类与存量，改善农户的外部与内在生存环境，具有重要的现实指导意义。

首先，科学培育农户的四种资本形态即物质资本、人力资本、社会资本和心理资本，促使这几种资本形态协同发展，增强农户的“主体”意识或者公民意识。物质资本是基础，它为民族社区提供必需的生存条件。人力资本就是提高农户的科学文化素质，加强职业培训是较为有效的途径，努力使农户掌握同时代发展相适应的生存技能。社会资本是蕴含在农户社会关系网络中的资源，社会资本存量的多少往往决定了农户的社会经济地位，农村是一个地缘、情缘、血缘为基础的乡村社会，农户需要建立以信任、规范等建立社会网络，形成稳定的社会关系。心理资本与社会资本一样，具有潜在性的特点，但是心理健康问题往往是仅限于个体或者家庭的感知，这也不同与人力资本，需要让少数民族社区的农户形成一种积极向上的心理状态，心理恢复或者锻炼需要通过知识与科学技术培训来实现。

其次，政府作为重要的行动主体，需发挥政府的主导作用，做好“服务型”政府。政府是实施高速公路项目的主导者，那么就有责任解决实施该项目诱发的负面影响。第一，尊重农户的“主人翁”地位，保护农户的合法物权，对征收的土地或者房屋进行合理的、市场化的补偿。第二，应当按照“开发性移民的政策”对待高速公路移民，完善相应的社会保障政策，增加社会救助与社会服务，为受影响的农户解决后顾之忧。第三，建立第三方参与的监管监督机制，落实国家实施的赔偿，政府政策等，增强政府公信力，并且在出现问题时可以进行责任人问责制度，避免出现人为的因素导致的脆弱性问题。

最后，合理引导社会组织介入，它是对政府在应对某些领域存在错位的重要补充。社会组织可以在政府不能发挥作用的领域，例如志愿者行动，针对农户目前出现的“乡村空心化”、“留守儿童”、“留守老人”等现象，提供定期谈话、交流等活动。加强就业技能培训，实现多途径、多方式解决农户的生计脆弱性问题。提供免费的法律援助维权、技能培训、知识获得、心理辅导等服务，这也是某种程度上在发挥“弱联系的强度”作用，现代社会是一个开放的市场化的社会，社会发展复杂多变，掌握异质性的信息，降低信息不对称是十分必要的。调查发现在民族社区的农户基本上没有或者很少参加社会组织，这在处于贫困地区的桂西北基本上就是空白，政府需建立“绿色通道”为实现社会组织覆盖到广大的乡村社会提供便利，这不仅会增加农户的社会资本存量，也会有利于整个地区的社会资本培育。

参考文献：

[1][英]理查德·R·托尼.中国的土地与劳动力[M].商务印书馆，2014，11：5.

[2].阎建忠，喻鸥，吴莹莹，张噫哩.青藏高原东部样带农牧民生计脆弱性评估[J].地理科学，2011，7：858-867.

[3]王沛沛，许佳君.生计资本对水库移民创业的影响分析[J].中国人口·资源与环境，2013，2：150-156.

[4]谷雨.外出务工对农户生计脆弱性的影响研究.西北农林科技大学硕士论文，2013.

[5]黄德春，张长征，Upmanu Lall，徐敏.重大水利工程社会稳定风险研究[J].中国人口·资源与环境，2013，4：89-96.

[6]郭劲光.脆弱性贫困——问题反思、测度与拓展[M].中国社会科学出版社，2011，6：5.

[7]DFID.Sustainable Livelihoods Guidance Sheets[M].London：DFID，2000.

[8]赵锋，杨云彦.外力冲击下水库移民生计脆弱性及其解决机制——以南水北调中线工程库区为例[J].人口与经济，2009，4：1-8.

[9]许汉石等（2012）[J]许汉石，乐章.生计资本-生计风险与农户的生计策略[J].农业经济问题，2012，10：100-105.

[10]杨文，孙蚌珠，王学龙.中国农村家庭脆弱性的测量与分解[J].经济研究，2012，4：40-52.

作者简介：

蔡佳颖（1992—），女，汉族，籍贯：福建漳州，学历：研究生在读，单位：广西大学，研究方向：区域经济学。