发达国家创业政策的启示与对策

刘刚

【摘要】当前发达经济体已由管理型经济向创业型经济发展转变，创业创新将成为未来引领世界经济发展的新引擎，创业公共政策体系的科学与完备对于创业型经济的发展尤为重要。梳理和分析具有代表性的发达国家创业政策，可为我国创新创业政策体系提供有益的参考与借鉴。

【关键词】发达国家 创业 政策 启示

【中图分类号】F113 【文献标识码】A

当前，发达经济体已经发生了管理型经济向创业型经济发展的重大转变；我国作为世界新兴经济体的重要代表，也将“大众创业，万众创新”上升为国家战略，创业创新必将成为引领世界经济发展的新引擎。笔者从GEM（全球创业观察数据库）中选取世界创业活动指数排名靠前的4个发达国家（美国、德国、英国、法国）作为研究对象，对主要发达国家创业政策体系进行系统分析，寻找其主要脉络与共同点。

美德英法四国创业政策体系分析

20世纪80年代的创业革命彻底改变了美国经济发展模式，推动了创业型经济的持续发展，创业在美国经济中扮演着愈来愈重要的角色，创业型就业成为美国经济长盛不衰的源动力，其中精准且完善的创业政策体系不仅对既有公共管理提出了更高要求，在一定程度上促成了相关领域政策的及时调整和优化，也有效保障和促进了创业者的创业活动实践。

德国创业政策是就业政策体系改革的重要组成部分，主要以创业者为中心，集中培养创业者的创业意识，努力实现公平的创业机会，营造良好的创业环境，大力扶持和资助创业，尤其是帮助失业者创办小微企业实现创业型就业。对于高新技术企业等特定情况给予免息待遇，同时各级政府还专门设立担保金融机构，为有能力获得一定额度的私人投资的中小企业提供担保。而从事创业投资的主体为各类银行与相关金融机构等共同出资组建的创投公司或基金，也造成了德国创业投资收益相对较低且监管不力等诸多问题，当然这种以银行为主导的创业投资模式风险也相对较低。

英国创业政策主要以规范和服务大学生群体为主，进而引导和形成社会创业，全方位开展大学生创业教育，充分发挥高校创业孵化功能，专门化针对性扶持中小企业，为创业提供宽松的投融资环境，完善创业破产退出机制并提供再创业机会条件。设立了多种专门性的中小企业创业扶持机构，并通过立法的形式保护中小企业权益和发展空间，引导大企业、民间资金和社会机构等参与科技创新活动，富有实效的支持和帮助中小企业发展。

法国创业政策中没有专门的学校创业教育，特别强调创业实践层面的政策扶持和资助。竞赛挑战与组织培训相联接，保障创业成功率。财税扶持与资金支持相结合，创新创业政策各项具体做法。积极支持个人和技术创业，建立创业行为制度规范。积极推动产学研合作，打造贯穿创业始终的良好孵化环境。同时在建立创业孵化器的基础上，进一步推动新创企业培育园和科技创新城等的建设，从成果转化到新企业培育创立直至壮大发展等给予针对性的帮助和扶持，为创业者及其新创企业打造一个更为全面、更贴近市场、更富竞争性的创业环境。

主要发达国家创业政策的启示

总体上看，主要发达国家的创业政策所关注的内容基本一致但各有侧重，创业主体主要包括大学生、失业者和科研人员等，创业的基本脉络与创业政策内容框架具有高度一致性，并形成了以创业者为中心的政策驱动模型。

首先，创业基本脉络一致。创业的基本脉络包括创立、孵化和发展三个阶段，新创企业发展的短期结果就是破产或称为新企业，新创企业破产后创业者可能再创业、完全失业或到新企业或已成长起来的大企业工作。

其次，发达国家创业政策内容框架基本一致，但其所关注的重点有所差异，针对不同阶段的创业提供相应的创业政策产品和服务。创业需要经历的每一个阶段存在着不同的政策需求差异，主要体现在创业政策的需求程度有所不同；创业扶持主要体现在创立和孵化阶段；创业投融资在创立和发展阶段强度和比例均较小，在孵化阶段作用最为明显；创业援助如支援性质的各种条件保障和支持，特别是在发展阶段若创业失败寻求再创业时需要创业救济救助。

再次，体现法治化、制度化、规范化、可持续化的内在特质。发达国家不仅重视创业各个环节的针对性立法，还非常强调法律、法规及相应政策的制度化确立及落实，旨在推动创业政策的延续性和权威性，确保创业型经济的可持续性。

最后，形成以创业者为中心的政策驱动模型。创业者通过创业教育获得系统的知识和技能，积极参与创业培训及各种竞赛、交流等积累经验和专门领域的技巧方法，得到创业扶持、救助和投融资所给予的经济、社会、文化等方面的支持和帮助，并获取创业风险、公共服务所提供的各种功能条件保障、权益保护以及相应的行为规范与有效监管。这促使创业者对于创业充满信心和责任，满足了创业者对经济、社会、文化和心理等方面的资本需求，并对在职工作者产生较强的离职倾向压力。

完善我国创业政策的对策思考

当前及今后较长时期，我国创业政策完善必须主动适应发展新常态的新形势和新要求，遵循“五大发展”理念，积极融入新型工业化、信息化、城镇化、绿色化和农业现代化的建设进程中，加快创业立法，完善制度建设，创新地方落实，切实提高创业政策的针对性、有效性、系统性、可持续性。

加快国家和地方创业法规建设。借鉴发达国家的经验，针对我国创业立法缺位导致创业政策与实践难以形成整体合力，降低政策效用的现实问题，亟待建立健全创业法律法规体系；尽快启动国家创业法的前期研究和准备工作，将国家创业法纳入立法计划中，强化创业政策的权威性、公信力，以有效保障创业者的合法权益；在地方积极开展创业法规试点工作；通过立法逐渐使政府鼓励、支持和引导创业，向市场决定、社会包容、政府服务转变，激发市场对创业资源配置的活力，同时对创业活动进行有效约束和规范，有利于创业者规避法律风险、经营陷阱。

完备创业制度体系建设。我国创业政策体系建设总体上晚于西方发达国家，与其同期相比也存在较大差距，未来应该查漏补缺、狠抓落实、强基固本，加强和完善创业制度体系建设。根据创业者的实际需求，结合过去一段时期的实践总结，遵循国家顶层设计的原则要求，对已有创业政策中不合时宜的内容坚决予以清理；注重创业政策体系的建构，成立专门负责创业的工作机构，加强政府部门间的统筹协调；突出创业政策的权威性、严肃性和公信力、执行力，建立健全确保创业政策落到基层、落到实处、落到创业者主体之上的评价考核制度。

严格规范地方创业工作。尽快明确地方贯彻创业政策的落实机制，激发地方理解创业、支持创业和参与创业的积极响应，把创业工作纳入各级地方政府及部门政绩考核的重要指标，并作为“一把手工作”与地方经济社会发展结合在一起务实推进；以多规合一为突破口，进一步简化创业商务支持流程，把创业政策中所提及的各项扶持、优惠等政策逐一落实到资金、资源、服务、劳动力、场地平台等上面；畅通创业咨询、投诉、诉讼渠道，对创业政策执行不力的单位和个人应严肃问责、追责；建立区域协同工作机制，逐步破除区域间长期存在的行业、产业和资源等障碍和壁垒，借助国家“一带一路”战略、长江经济带、京津冀一体化等战略契机，扩大区域合作的广度和深度，加强人流、物流、信息流、资金流等的互通有无和自由流动。

（作者单位：海南大学、海南省南海政策与法律研究中心）

【注：本文系海南省哲学社会科学规划研究基地课题“海陆协同的南海区域治理效能评价与提升研究 ”的阶段性研究成果，项目编号：HNSK（JD）15-38】

责编/张蕾 苏娜（见习） 美编/杨玲玲