自贸试验区发展的困境究竟在哪里？

何骏　张祥建

摘 要自贸区作为国家战略，已经取得了举世瞩目的成就，但在具体推进过程中也出现了一些困难和问题。只有正视这些困难和问题，才能走得更远。逃避问题，只会造成偏离预设的轨道。因此，以自贸试验区调研为基础，文章探讨了自贸试验区发展过程中的管理体制、创新、考核机制和发展目标等问题，指出了制约自贸试验区顺利发展的内在因素。在此基础上，提出了促进自贸试验区发展的策略和出路。研究有助于为新一轮自贸试验区的发展提供有益的帮助和支持。

关键词自贸试验区；困境；出路

[中图分类号]F062.9；F061.5 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）11-0030-05

一、引 言

自贸试验区是国家战略，对外不仅是为了破解和应对美国对中国的遏制，而且是探索新贸易规则和经济模式，对内探索政府管理经济的新模式，并培育和促进中国产业参与全球价值链。同时，发展自贸试验区是对“一带一路”战略的重要支撑，形成联动效应。因此，发展自贸试验区是非常重要的国家战略。

目前，我国已经推出了3批自贸试验区，进入了自贸试验区3.0时代。上海自贸试验区于2013年9月29日正式成立，并于2014年12月28日进行扩区，是我国第一家自贸试验区，可以称为自贸试验区1.0时代。2014年12月12日，国务院决定设立中国（福建）自由贸易试验区（包括了福州片区、厦门和平潭片区，着重进一步深化两岸经济合作）、中国（广东）自由贸易试验区（涵盖广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区、珠海横琴新区片区），立足面向港澳台深度融合）和中国（天津）自由贸易试验区，我国自贸试验区扩容至4家，这被称为自贸试验区2.0时代。2016年9月，我国又在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立7个自贸试验区，将继续依托现有经国务院批准的新区、园区，继续紧扣制度创新这一核心，进一步对接高标准国际经贸规则，在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局，推动全面深化改革扩大开放，这就是自贸试验区3.0时代。

自贸试验区推行以来，在投资便利化、贸易便利化、通关环境、政府服务态度等方面都有改善，特别是“负面清单”、“一口受理”和“单一证照”等已经成为普遍实施的改革措施。自贸试验区虽然取得了很大成绩和一时轰动效应，但与期望的目标仍有一定的差距。自贸试验区运营过程中存在很多致命的缺陷，如不及时纠正和解决，将阻碍自贸试验区想要达到的目标。自贸试验区发展过程中遇到了较大的阻力和困难，造成改革要么不能落地，要么不能萌芽，上下不能贯通，红利也就不能释放，这正是经济社会发展活力不足的根源所在。

根据调研情况，本文总结了自贸试验区发展过程中存在的一些问题，希望能得到有关部门的重视，使问题能够得到及时解决，以便顺利地促进我国自贸试验区的发展。

二、自贸试验区管理体制问题

自贸试验区推进机构是国家商务部，在各省份自贸试验区管理机构自然由商务厅来牵头，成立自贸试验区管理办公室，负责推进自贸试验区工作。下面设自贸试验区片区管理委员，每个自贸片区又分管很多区块。

自贸试验区的管理体制分为两类：一类是分离型，即管委会和政府机构是分离的；另一类是合署型，即政府和管委会合署办公融为一体①。例如，上海自贸试验区目前完全实行与浦东政府合署办公，具有较高的行政效率和行政权力。而福建自贸试验区的福州片区是分离型的，管委会是独立运作的，缺乏行政权力和资源，没有和地方政府紧密结合，而地方政府及相关部门还是独立行使行政权力。厦门自贸试验区是合署型，自贸试验区管委会和厦门地方政府机构紧密融合在一起，厦门市政府从行政权力和组织安排上积极推进自贸试验区的建设，因此管委会借助政府的行政权力来推动自贸试验区的改革。从实施效果来看，分离型的管理模式运营效率较低，在推进改革过程中仅仅发挥协调政府部门的作用，本身没有推进改革的权力和职能。而合署型使政府目标和自贸试验区管委会的目标融为一体，管委会可以借助政府资源和权力来推进改革，能够取得较好的实施效果。

行政权力存在分割。自贸试验区管委会本身没有行政权力，只是一个协调机构，而真正的权力归地方政府。自贸试验区管委会有心推动自贸试验区的发展，但却很乏力和无奈。自贸试验区管委会的权力和责任不对等，在缺乏实质性权力的情况下，自贸试验区管委会则承担着推进改革的任务，造成很多流于形式、表面工作和效率低下。因此，自贸试验区的改革效果与期望存在很大的差距，甚至在许多地区出现了扭曲和走样，失去了建立自贸试验区的初衷。

多重区域和政策叠加。自贸试验区建立之初就定位在改革探索，而不是政策洼地。在这种情况下，企业看中的是自贸试验区的发展能不能给企业带来实质性的好处，能不能降低企业运营成本，改善运营的商务环境。如果做不到这一点，那对企业的吸引力就会十分有限。同时，自贸试验区与现有的经济开发区、高新技术园区、综合试验区等都存在交叉和重叠。在多重政策叠加的背景下，自贸试验区的改革创新能不能具有吸引力则面临更大的挑战。如在福建平潭、深圳前海、珠海横琴，这些地区已经是国家级的综合试验区，拥有了较大的探索改革的权力和优惠政策，而自贸试验区仅仅是给当地又多戴了一顶“帽子”，没有实质性的效果。

自贸试验区缺乏有力的推进机构。在中国行政体制和社会背景下，缺乏有力的推进机构将很难完成这么大的任务。很多地区都在观望，等待上面能出台具体的发展细则。自贸试验区管委会在推进改革的过程中，涉及到很多政府相关部门，需要求助相关部门才能出台创新政策，并且很多时候需要中央部委来进行创新决策。在当前行政条块分割的情况下，仅仅凭自贸试验区管委会很难推进实质性的改革，甚至主推自贸试验区改革的商务部都没有能力来解决这个问题。

三、创新问题

自贸试验区的一个重要功能就是进行政府管理模式的创新和探索，是一个深化改革开放的“试验田”。但实际调研所见的就是自贸试验区不断推出层出不穷的创新举措，创新政策的数量渐欲迷人眼。甚至出现自贸试验区之间以及自贸试验区下属的片区之间为了创新而进行条数竞争的景象。创新已经走样了，大多数创新是细枝末节的，而非根本性的。

创新的方向：创新主要集中在操作层面，如流程的优化、便利程度的提升、时间的缩短等②，而具有实质意义的重大创新很少。创新举措太虚，没有实质性的东西，多是小打小闹，修修补补，如通关不仅是通关速度的加快，更是要把通关费用也降下来。创新没有围绕企业的需求而进行，企业实际需要的创新领域没有创新，企业希望得到实实在在的好处和支持。企业的期望与现实自贸试验区的情形还存在较大的差距。制度创新与企业需求的结合紧密度不够。

创新的主体：按说自贸试验区管委会应该积极推动创新，但管委会只是一个协调机构，不是真正的创新主体，真正的创新主体是政府机构及相关部门。创新的主体是国家各部委以及执行自贸试验区战略的地方政府，这些政府部门需要积极地参与到自贸试验区发展过程中，并授予执行部门（如自贸试验区管委会）更大的实质性权力，否则自贸试验区的发展就会受阻。政策的突破在高层，而不是在操作层面。普通公务员没有动力，往往靠的是情怀和理想，凭一腔热情来做事。

创新的动力：创新的主体游离于自贸试验区建设之外，自贸试验区的运营状况与地方政府之间的关系不紧密，地方政府的考核也不涉及自贸试验区。创新的主体却没有动力进行创新。很多领域的改革开放措施始终落不了地。原因在于，既有的行业管理法律法规已经基本定型，顶层设计不能绕过，更不能违反，要突破这些就必须修改有关法律法规，而这必须有立法机构以及国务院主管部门的支持和配合，单凭地方政府是做不到的。

创新的权力：很多需要创新的地方需要政府机构来实施，因为只有政府才有相关的权力。并且只有政府的高层机构拥有真正的能力进行创新，而基层只是执行机构，却没有权力创新。比如海关的创新措施，需要经过海关总署的批准和认可，而自贸试验区的海关部门只是执行部门，根本不具有创新的权力，凡有任何实质性创新都要经过上级部门的同意。核心制度的创新不能依靠基层，而应该由高层来推进。商务厅下设自贸办，自贸办没有权力，协调能力差。他们给下面自贸试验区管委会下任务，往往不了解实情，协调不了下面的问题。创新需要顶层推动，不能仅仅靠地方。

创新的界限：自贸试验区的创新是有限制和约束的。在有关法律法规面前，自贸试验区不可以违反，这是红线；国家有关主管部门的管理，自贸试验区也不能摆脱。比如海关管理、检验检疫等，只能由有关部门来制定方案和操作实施，和地方要求、市场要求必然存在相当距离；金融等领域的市场准入和扩大开放，必须国家有关部门首肯，而这些部门，往往都有法律依据作为尚方宝剑，要想放宽限制也必须先推动法律法规修订或履行不在自贸试验区实施的批准程序。自贸试验区方案提的很多目标，在现实中很难找到恰当的办法来操作。

四、考核机制问题

自贸试验区的运营状况和效果如何考核是一个大问题，因为考核就是指挥棒。现在考核自贸试验区的效果主要是制度创新，甚至简化为创新条例的数量。

目前的考核标准造成两个问题：一是自贸试验区管委会在创新过程中过分追求数量。不断推出越来越多的创新措施，以条来计算，而对创新的质量忽视了。二是自贸试验区管委会的很多工作就是为了整理材料和归纳创新成果，以应付上级部门的考核。以创新项目来评价自贸试验区的运行效果是不科学的，容易产生扭曲和误导。自贸试验区推进工作找不到载体，管理委员会将工作方案和目标分解下放。

自贸试验区的考核体制与自贸试验区的发展目标不匹配。被考核的对象不恰当和遗漏，造成无人对自贸试验区的发展负责。如考核管委会应该根据管委会的职权来考核，而推进自贸试验区发展的权力部门不应被排除在考核之外。

自贸试验区的考核机制扭曲，还造成自贸试验区片区之间的恶性攀比和非正常竞争。如在某自贸试验区的片区之间，相互之间都心存戒心，很多新思想往往保密，唯恐其他片区知晓，被其他片区抢先创新，从而影响了联合创新。在理想状态下，片区之间应该相互配合，相互合作，相互借鉴，形成一个整体，共同推进自贸试验区的发展。

五、实际发展与方案预设目标脱节

自贸试验区的发展一直在探索过程中，没有找到一个有效的模式，造成实际发展情况与方案设定严重偏离和脱节。

在方案中，明确规定了自贸试验区的定位、目标和发展重点，设计和预期非常美好。不仅提出了贸易便利化、投资便利化、金融自由化和政府管理模式改革，而且设想了产业发展和升级的目标和策略。自贸试验区方案描绘了一个非常美好的前景。

而在现实中，自贸试验区的发展与现实存在脱节现象，方案中设定的很多目标基本无法实现，甚至处于纸上谈兵状态。例如，有的自贸试验区设定了产业发展和转型升级的目标，而自贸试验区的设立对产业转型升级究竟能起到多大作用，很难明确界定。根据企业和基层部门反映，自贸试验区的设立对这些问题并没有大的改观。

可能的原因在于：①中国经济和全球经济都处于下降周期，自贸试验区也很难独善其身，并不能靠人的意志来扭转。②缺乏载体。自贸试验区很多政策实施和目标实现，需要一定的载体，如企业和产业集群等，而现实中找不到相应的载体。例如，福建自贸试验区的平潭片区，定位是利用自贸试验区效应和低成本优势，对接中国台湾地区，吸引台湾资本。但是，对于一个产业基础几乎是空白的地区来说，吸引企业入驻不仅要靠优惠政策，还要有成熟的法律环境和清晰的产业布局。③定位多元化。自贸试验区承载了很多目标，目标太多导致重点不清。

六、自贸试验区的出路

如果按照现有的模式推进，很多自贸试验区会严重偏离目标，制约我国改革开放的进程。因此，我们要敢于正视自贸试验区发展过程中存在的各种问题，并努力解决好这些问题，才能更顺利地推进自贸试验区的发展。

1.明晰管理体制

一定要明确管理体制和权力配置，赋予自贸试验区管委会相应的行政权力，而不只是一个协调机构。自贸试验区的推进需要一个强有力的主体，通过一个明确的主体来构建有序的管理模式和运营体制。上海自贸试验区的管理模式充分表明，将自贸试验区管委会和地方政府合署办公，可以提高推进效率。如果缺乏一个高效执行力的行政机构，就会造成随意应付的局面。

2.明确定位

自贸试验区的定位在执行过程中容易被忽略，应该简化和明晰自贸试验区的定位和目标。自贸试验区是一种高级的口岸经济，不是传统的口岸经济，自贸试验区是探索中国新一轮改革开放的支点，要放在中国整体战略和全球经济格局的大背景下来谋划发展。

自贸试验区的核心功能是：一方面，自贸试验区是中国经济走向国外的触觉，探索对外经济发展模式的创新，促进中国对外交往，实施贸易便利化、投资自由化和金融国际化等等，对标国际高标准的投资贸易规则和通行惯例。另一方面，探索政府管理经济的模式和手段，促进政府职能转型，实施服务型政府。

3.提高政策支持力度

自贸试验区应该在政策上能够给企业带来实实在在的好处，如果没有好处，也很难真正吸引企业来自贸试验区经营，而只是增加了在自贸试验区注册的企业数量。

进行实质性创新，促进资源的高效配置，提升企业生存环境，改善政府管理经济的手段和模式。要真正降低企业运营的成本，减轻企业负担，营造国际化、法制化的营商环境。在中国，企业运营成本极高，利润空间极低，造成做实体经济基本不赚钱，从而催生了大量的投机行为。很多资金流向房地产、民间金融等领域，而不是优先流向实体经济。而实体经济才是支撑中国崛起的根基，只有实体经济才能促进中国企业嵌入全球价值链，并引领全球经济的发展。

自贸试验区的一些业务领域（如离岸业务、境外股权投资等）可以大幅度降低税收。例如，自贸区税收政策可以首先从离岸业务着手。实施与全球自贸区离岸业务相同的优惠税收，降低企业所得税，免征所有间接税，缩小与中国香港、新加坡等国际离岸业务中心在税收方面的差距。唯有如此，才能吸引跨国公司或离岸公司来我国的自贸试验区开展离岸业务。

4.培育载体

打造高端对外经贸平台，培育产业军团，融入全球价值链。重构基于现代产业体系的价值链和经贸产业关系，整合企业赖以生存的资源和快速发展的产业关联、循环体系，奠定产业转型升级和经济持续高速发展的基础。为了突出核心优势、降低成本，结合比较优势，可以将一些在国内相对附加值较低、非核心的制造业生产模块外包给“一带一路”沿线的发展中国家，充分利用沿线国家的劳动力优势和市场潜力，提高生产效率，促进产业结构优化升级。通过模块分解，中国制造业致力于开发核心技术模块，增加核心模块的附加值，不断强化和巩固核心模块的控制地位，占据价值链的高端环节，形成中国“智”造优势。同时，中国可以在充分了解沿线各国资源优势、生产制造能力的基础上，协调价值链成员国共同为客户提供更加丰富的产品服务组合，集合所有成员国的力量吸引更多的客户，增加每个经济体的业务量，促进其形成规模经济，推动工业化进程，实现互利共赢。最终通过价值链条的紧密分工合作，深化中国和“一带一路”沿线国家间的经济关系，进而形成利益共同体。

5.与当地经济充分融合

自贸试验区要与当地经济和产业充分融合在一起，形成特色优势。每个地方都有自己的特点，不能搞一刀切。要体现出区域差异性。在风险得到一定程度控制的情况下，适度放开，降低管控水平。各地要充分把握自己的地域情况、模式和发展思路。比如上海自贸试验区就是与上海全球城市战略充分融合在一起，支持上海四个中心和科创中心的发展，所以能取得相对较好的效果。脱离当地经济，或者当地没有产业基础，自贸试验区将很难得到充分的发展，自贸试验区的效果将大打折扣。

6.与“一带一路”战略融合

自贸试验区要和国家战略结合，对接和融入“一带一路”国家战略，成为一带一路的战略支撑点和“珍珠链”③。“一带一路”与自贸试验区建设是“一体两面，相互配套”的关系，共同构成我国新对外开放格局，前者侧重以基础设施为先导促进沿线经济体互联互通，而后者则以降低贸易门槛、提升贸易便利化水平加快域内经济一体化为主要内容。如果说一带一路是从构建对外开放新格局的战略高度出发，那么自贸试验区则是在投资自由化、贸易便利化、金融国际化、行政管理简化等具体方面先行先试，为中国与国际贸易谈判积累经验。如果我们将“一带一路”战略作为改革开发新格局中的核心，那么自贸试验区的贸易便利化、自由化、国际化、管理简化就是改革开放关注的重点。中国现行的11个自贸试验区打开了对外开放的全新窗口，形成中国自贸试验区“雁阵”，对“一带一路”战略带来巨大的支撑效应。

[注 释]

① 上海自贸试验区通过管委会与自贸试验区合署办公，在一定程度上解决了管理体制的问题，能够集中行政资源和权力，高效率地推进自贸试验区的发展。

② 着眼简政放权，例如福建自贸试验区3个片区都建立了综合服务大厅，80%以上的省级行政许可事项已下放自贸试验区实施，企业办事基本实现不出区。企业设立全面实行“一表申报、一口受理、一照一码、一章审批、一日办结”服务模式，企业设立由29天缩短到最快1天；聚焦提升服务，福州片区则通过全国首创的“一掌通”3A移动税务平台，让企业无论身处何地都能轻松快捷地处理各类涉税事项。平潭片区在全国率先实行商事主体名称“自助查重、自主选用”，使企业足不出户即可通过网络查询和选择名称；推进监管创新，梳理出55个监管风险点、88条防控措施，信用信息共享平台实时公示失信被执行人，对其联动惩戒，任职、股权变更和转让质押、银行贷款、招投标等进行了限制。

③ 作为“一带一路”战略的核心区，福建自贸试验区的设立刚好为对接“一带一路”战略提供了一种可行且有效的方式。福建是海上丝绸之路的重要发源地，福建的泉州港、厦门港、福州港等港口都为海上丝绸之路的繁荣发展做出了重要贡献，其中泉州还是联合国教科文组织认定的海上丝绸之路的起点，可以看出，福建自贸试验区对接“一带一路”战略具有深厚的历史渊源。福建自贸试验区通过寻找经济新的增长点，可以辐射更广阔的地区，加强与“一带一路”沿线国家经贸伙伴联系，进而实现“一带一路”区域经济共同发展繁荣的宏伟目标。

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Abstract： As a national strategy，FTZ （Free Trade Zone） has made remarkable achievements. However， it also has encountered with some difficulties and produced some problems during its development process. Only if we deal with these difficulties and problems correctly， will the FTZ go further. Otherwise it will result in a deviation from the preset track. Therefore， the article discusses the development of the FTZ in the management system， innovation， assessment mechanisms and development objectives， etc.， and points out that it is the inherent factors restricting the smooth development of the FTZ. On the basis of the analysis， it puts forward the strategies and solutions to promote the development of FTZ. The study of this paper will help to provide useful help and suggestions for the development of a new round of FTZ in China.

Key words：FTZ；dilemma；outlet