农产品批发市场食品安全问题探讨

■ 刘晓东　周林生（广东省体制改革研究会　广州　510075）

农产品批发市场食品安全问题探讨

■ 刘晓东周林生（广东省体制改革研究会广州510075）

随着批发市场成为农产品流通的主渠道，农产品批发市场（简称“农批市场”）在食品安全监管、检验检测等方面的作用越来越重要。本文基于食品安全供应链的角度开展研究，认为农产品批发市场食品安全问题的根本原因在于食品安全责任错配和监管激励不相容，并提出缓解农批市场食品安全问题的对策建议。

农批市场食品安全供应链制度创新

“食品安全”概念所涉及的范围很广泛，在科学技术应用范畴上，它涉及食品营养与卫生、食品质量检验检测等方面；在经济效益范畴上，它又涉及信息成本、投入产出等方面；在社会民生范畴上，它则涉及社会公共利益、政治法律制度和道德风险等方面。另外，农批市场的食品安全问题还要涉及从食物种植、包装、加工、储存、运输、烹饪直至被消费者食用的整个食品流通产业链条，涉及产业链条上的所有生产主体、流通主体、消费主体和监管主体。因此，农批市场食品安全问题要以食品安全的经济内涵研究农批市场在食品流通产业链条中所扮演的角色为出发点，借助先进的科学技术手段，保障“从农田到餐桌”的食品安全体系，协调食品流通系统中生产者、流通中介、消费者和监督者等各类主体之间的利益关系，激发其道德责任感和参与食品安全管理的积极性。

我国农批市场食品安全问题研究综述

（一）关于食品交易行为的信息不对称理论

交易行为的信息不对称可以认为是食品安全问题产生的根本原因。周德翼等（2002）认为，可以从五个方面对食品安全信息不对称的现象进行概括：第一，由于污染和新技术等方面的原因，生产者、管理者和消费者要想完全掌握食品质量安全的真实情况，需获得比以前更多、更明确的信息；第二，食品生产者与消费者之间存在信息不对称的情况；第三，生产者与管理者各自所掌握的信息并非是完全对等的；第四，在企业管理内部，委托人和代理人各自所掌握的信息也并非是完全对等的；第五，消费者与市场管理者（即政府）之间存在信息不对称的情况。他还认为，政府这种“有形的手”对市场秩序的管理力度，将是决定生产者和经营者开展食品安全管控成功与否的关键所在。

（二）关于食品安全的市场失效理论

仅依靠市场本身，难以解决食品安全问题。谢敏等（2002）认为，由于消费者不易分辨商品的优劣性和缺乏对商品来源途径的认识，导致遵规守法的生产商没有得到应得的额外补偿，而违法乱纪的生产商也极少受到针对性的处罚，因此这两类生产商在进行生产决策时不会将其产生的外部性纳入边际收益或成本中。其结果就是，在市场的价格决定机制（边际收益等于边际成本）下，守法的生产者不但得不到其自身产生的正外部性所带来的边际收益增加，还要承受其他生产商违法行为产生的负外部性所带来的边际成本增加，从而其产量并没有达到全社会帕累托最优的水平；违法的生产者则正好相反。这种价格机制的失灵本身就是一种市场失灵。

（三）关于食品产业的供应链理论

食品安全问题贯穿于生产加工、渠道流通和终端销售等整个供应链的各个环节中。因此，为更好地达到研究效果，有必要基于供应链的角度对食品的质量安全进行管理。张云华等（2004）认为，从农产品生产、加工到销售整个过程中，食品质量安全无处不在，存在于质量控制过程中的每个环节。而且，通过签订契约的方式施行食品供应链上各个主体的纵向协作或是通过并购等方式实现所有权整体化，都是保证食品质量安全的良方。张雨（2004）则认为，要保障食品的质量安全，有赖于建立安全效率、管理水平更高的生产供应组织，并研究总结国外的成功做法，提出了农民合作社、贸工农综合经营合作组织和供应链物流管理三类食品供应合作组织模式。张瑜等（2009）提出，加强食品安全管理水平的有效途径在于，实现“农户+龙头企业（合作组织）+零售终端（超市等）”的供应链食品安全管理模式。

我国农批市场食品安全问题的基本特征

（一）农批市场在食品安全监管方面发挥日益重要的作用

由于农批市场的中介性，农批市场的食品安全监管和检验检测问题成为必须高度重视的工作之一。据商务部数据显示，当前我国农产品流通中每年经由农批市场实现的交易额为3万多亿元，约占农产品流通总量的80%，批发市场是农产品流通的主渠道，发挥着产品集散、调剂供求、价格形成、信息传播等多项功能。此外，在食品安全检验检测、监督管理等方面，农批市场作为不可或缺的平台主体，不论是对于企业本身还是整个社会，都起着越来越重要的作用。

（二）农批市场已成为食品安全事件曝光的重灾区

近些年来，“毒方便面”、“问题乳粉”等食品安全事件频频曝光，作为食品流通环节重要节点的农批市场，发现食品安全问题的频率也不断加快。在2013年1-7月，就连续发生了影响颇大的“掺假羊肉”、“毒生姜”等食品安全事件，而这些问题农产品在全国各大农批市场上都能找到，其中不乏大型国家一级农批市场。我国近年来的问题农产品有相当一部分能在农批市场上查获，而问题曝光后，农批市场往往首先成为食品安全监管机构的重点地毯式清查对象，即使后来查获数量不大，但是毫无疑问的是，问题农产品从生产源头到餐桌，无疑大部分要经过在食品流通中起着关键作用的农批市场。

农批市场食品安全问题的根本原因

很多专家关注食品安全监管问题的研究，到目前为止，大多将政府监管失败的原因归结于监管人手不够、投入不足，在此基础上提出的各种解决方案，思路也大多是进一步增加监管投入、健全监管手段、加强过程控制，但实施起来却收效甚微。

没有建立合理的责任机制，导致食品安全责任错配，是发生食品安全事故的根本原因。在食品流通的整个过程中（从生产源头到餐桌），食品安全的真正责任人（即参与交易各方）数量庞大而分散，仅仅依赖政府，面对如此庞大而分散的生产者、流通者，通过加强监管保障食品安全是难以做到的，或者说政府要实现有效监管，其人力和财力投入将是难以承受的。把农批市场拉进监管者行列，虽说能起到一定作用，却难以从根本上解决问题。如此，分散的交易主体实际上规避了应当承担的责任，却加重了农批市场在食品安全方面的责任。

系统性问题主要是食品安全责任错配和监管激励不相容。分析与食品安全相关的法律、法规和政策可以看到，现行食品安全监管重点在于农批市场环节，希望通过强化食品交易市场的责任达到监管目的，其根源是一元化监管体制。我国食品生产的特点是高度分散化，大部分是以个体、家庭为单位的；在一元化监管体制下，政府是唯一的监管者，但政府有限的人力资源和传统的监管手段根本无法对如此分散的对象进行监管，所以只能抓住供应链上相对集中的环节（也就是农批市场）进行重点监管。但是，农批市场只是提供了交易的场所，既不是卖家，也不是买家，被迫承担了本不应承担的责任；而真正的责任主体（即食品的生产者和经营者）的责任反而被忽略了。

此外，监管的激励机制也存在系统性问题。首先是食品安全问题的最终受害者（即消费者）的作用没有充分发挥，因为整个制度设计中没有消费者发挥作用的平台。其次是农批市场对食品安全监管的态度可能有双重取向，从长远看，农批市场都希望能保证食品安全，提高自身信誉；但是从短期看，农批市场在经营压力大、监管手段不足又承担过重责任的情况下，反而有可能通过隐瞒、造假来掩盖存在的问题，逃避责任。

新时代开启新征程，新征程实施新战略。乡村振兴战略是在新时代的历史方位上总结过去，谋划未来，统筹推进城乡融合，解决乡村发展不平衡不充分矛盾而提出的新要求和新蓝图；同时也是以人民为中心，呼应老百姓新期待，切实解决农业农村现代化发展和共同富裕等现实问题的重要之举。当前，面对世情国情农情的深刻变化，我们要坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，全面理解乡村振兴战略提出的深刻历史背景、深入把握乡村振兴战略的科学内涵，按照乡村振兴战略20字总要求，科学实施战略规划，创新城乡融合发展体制机制，进一步汇聚全社会合力，真正让农业成为有奔头的产业，让农民成为令人羡慕的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。

农批市场各利益相关方在食品安全中的角色和责任

农批市场的利益相关方可以分为四个层次：

第一层次是交易双方，也就是批发商和零售商。他们是食品安全责任的直接承担者，基本的责任承担方向应该是上游环节对下游环节承担责任。这个层次有可能发展出批发商协会（商会）和零售商协会（商会），协会（商会）既可以发挥自律功能，也可以发挥利益代言功能。

第二层次要加上批发市场经营方，买方、卖方和批发市场经营方三者构成批发市场主体。在目前体制下，批发市场经营方对于食品安全的责任是模糊不清的：在交易链条上，批发市场经营方并非交易主体；在法律上，批发市场经营者没有获得法律授权对食品安全进行监管；但如果发生了重大食品安全事故，批发市场会被政府问责；从经营后果上，重大食品安全事故可能对批发市场的正常经营形成沉重打击。这个层次有可能实行会员制，实行会员制可以将批发市场的经营管理与市场内商户的经营管理在一定程度上相分离（当然，不可能绝对分离），商户经营的管理可以实行会员自治。

第三层次再加上政府，政府在法律上对食品安全有监管责任。政府已经建立了一整套的食品安全监管制度，农批市场监管制度的创新需得到政府支持，政府的监管制度要进行相应改革，从而形成联动。

第四层次就是其他相关方，包括上游供货商和下游最终消费者等，其也是食品安全责任的直接承担者。这个层次也有可能发展出供货商组织和消费者组织，但是其比较分散，不在批发市场的控制范围之内。

农批市场应对食品安全问题的制度创新建议

（一）完善农批市场自身食品安全管理体系

完善农批市场自身食品安全管理体制，优化追溯机制、市场准入机制、风险预警体系、食品安全诚信体系等，建立如原产地追踪体系、供应商审核体系、食品抽检制度、消费者投诉处理流程等重要的食品安全控制机制。

（二）建立食品安全管理流程并识别关键控制点

农批市场作为农产品零售和批发的运营商，处于生产者和消费者中间，是城乡统筹协调发展的关键环节，它既起到了促进农业增效、农民增收的作用，又肩负着保障城市居民食品充分供应和质量安全的使命。因此，农批市场的食品安全控制体系需贯穿生产至消费的各个环节。建议农批市场结合各自食品安全控制体系的特点，对农产品从进入农批市场到销售或退出市场的各个环节，均须进行食品安全过程控制梳理，将市场准入、追溯体系建设、电子化交易体现在食品安全过程控制的各个节点，在关键节点设置特别控制手段。

同时，鉴于当前食品安全问题越来越受到媒体及公众的广泛关注，关于食品安全问题的负面社会舆情的导向可能给农批市场带来潜在风险，建议农批市场建立健全食品安全风控预警机制，完善食品安全事故的应急预案和危机处理预案。

（三）深层次改革以解决食品安全责任错配问题

重新界定农产品流通各环节涉及主体的角色，明确各方责任，在明确责任的基础上进行制度创新，核心是重塑责任主体，落实其对于食品安全应当承担的责任，同时赋予其管理食品安全风险的能力，实现责权对等。具体包括：农批市场实行会员制，组织会员食品安全自治机构，会员可以通过订立章程，赋予自治机构监管职能，从而解决监管权力来源问题；政府和农批市场对会员食品安全自治机构给予各方面的支持；调整政府监管的方式和手段，打造“会员食品安全自治+政府监管”新模式；未来，在政府的支持下，农批市场上下游（即生产商、供应商、零售商、消费者）都可以建立自治机构，自治机构的自律和环环监督将形成完整的食品安全链条。深层次的改革是解决食品安全问题的治本之道，但涉及整个食品安全监管体制的改革，其实远比在现有体制框架内完善、调整要复杂，也必须取得政府支持。当前，我国正在掀起一场新的改革热潮，行政管理体制改革和社会管理体制改革都是重大主题，大的改革氛围为食品安全体制改革提供了突破契机。农批市场可争取地方政府的大力支持，积极探索深层次的食品安全体制改革，走出一条可持续的食品安全之路。

1.周德翼，杨海娟.食品安全管理中的信息不对称与政府监管机制［J］.中国农村经济，2002（6）

2.张云华，孔祥智，罗丹.安全食品供给的契约分析［J］.农业经济问题，2004（8）

3.张雨.保障食品安全的供应组织模式［J］.北京农业职业学院学报，2004（5）

4.张瑜，胡定寰.农超对接提高农产品食品安全的理论探讨［J］.农业经济问题，2009

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