资源环境审计的理论基础与现实动因

■ 刘洪海　副教授（苏州经贸职业技术学院　江苏苏州　215009）

资源环境审计的理论基础与现实动因

■ 刘洪海副教授（苏州经贸职业技术学院江苏苏州215009）

资源环境审计的理论基础是资源环境审计据以产生、发展和完善的理论依据与前提。资源环境审计自问世以来，就显现出强大的生命力。本文首先聚焦资源环境审计的理论依据，剖析支撑资源环境审计发展的理论内涵，然后从宏观与微观层面设计资源环境审计功能定位，为后期深入研究资源环境审计奠定理论框架与基础。

资源环境审计理论基础现实动因

资源环境审计的理论基础

（一）环境经济学

环境经济学是经济学发展的分支，以外部性为主要功能的环境资源及环境污染造成的损失与环境治理为研究重点。环境经济学认为，环境保护很难通过有效的私人交换解决，而必须采用范围更广的经济制度途径进行治理。环境经济学的研究框架与研究理念，为资源环境审计提供了理论依据，随着经济活动的进一步发展，人类作为对自然资源大量开采使用的主体，在不断索取自然资源的同时，更应当承担起保护环境的职责。这种责任的约束范围包括任何国家、企业、团体和个人。在这种情况下，资源资产的所有者与使用者都应依照国家的法律法规，监督和有效使用自然资源，保护生态环境。

（二）可持续发展理论

可持续发展是满足当代人类需要的同时又不损及后代人类的发展，可持续发展理论侧重探讨经济增长、宏观政策与环境改善之间的协调发展，该理论为构建和开展资源环境审计奠定了牢固的理论基础。

可持续发展是资源环境审计产生与发展的基础和出发点。资源环境审计是审计组织在可持续发展理论的统领与指导下，对被审计单位资源环境的财务信息和非财务信息进行真实性、合法性的监督与鉴证。正是基于可持续发展理念，资源环境保护措施不断推出，资源环境审计也就自然而然的形成。

可持续发展是资源环境审计的最终目标。环境保护法律、法规借助资源环境审计的监督和评估有效执行，资源环境审计机制的形成有力推动资源环境管理系统建设，规范被审计单位环境控制的行为，提高资源的开发利用效能，使环境保护与社会经济和谐发展，最终实现可持续发展。

（三）“社会契约”理论

科斯的“社会契约论”认为人民将权力交给政府执掌，政府就要为人民服务，最大化地追求社会利益和人民福利。政府源于社会契约，政府的行政行为是政府与社会之间订立契约的产物。以契约为基础建立的国家，更加要注重保护公民的生命、财产和自由。资源环境审计秉承了社会契约精神，从权利源头对资源环境责任进行审计，以消除委托方在环境范围内产权归属的模糊地带，以使政府执行资源环境系统的治理功能。

政府代表人民意愿组织社会再生产、配置社会资源和管理公共事务，资源管理和环境治理是国家治理的重要内容，是政府应履行责任的组成部分，是对社会公众呼声的积极回应。“社会契约”理论归纳出有形的和法定的受托经济责任关系，不仅具有法律法规和政策依据，而且具有历史依据和现实依据，这也是资源环境审计存在的基础。

（四）“国家治理”理论

治理理论是从社会中心论出发，从社会的诉求来规制国家和政府的职责和作为。国家治理就是为了确保国家安全、保持社会稳定、实现科学发展，借助国家政治权力，协同各方利益主体对社会和经济问题寻求解决方案的过程。

资源环境审计与国家治理的交汇点是责任，两者共同归属于“善治”的愿景之下。作为国家治理的重要工具，资源环境审计不失为实现“善治”的重要途径。国家治理需求决定了资源环境审计的内容和形式，也决定了资源环境审计的导向和趋势。资源环境审计依附于国家治理战略，加强资源环境审计是完善国家治理的必然选择。

上述四个基本经济理论为资源环境审计的发展奠定了广泛而坚实的理论基础。同时，也为本文后面关于资源环境审计发展的现实动因研究提供了系统的理论铺垫。

资源环境审计发展的现实动因

（一）环境合作引发资源环境审计的全球化浪潮

全球经济一体化的快速发展，世界各国相互联系、相互依存和相互促进的程度日益加深，命运相连、休戚与共的“命运共同体”理念逐步深入人心，环境与可持续发展的紧密关系再次被强调。保护环境、保护地球已成为世界上所有国家或地区义不容辞的责任。发展问题不仅是经济增长问题，更应包括社会进步和环境保护。这一共识为构建地区和全球的“命运共同体”提供了坚实的基础和动力。

资源环境审计作为环境保护与治理的工具方法，既是审计社会职能的拓展，也是审计价值回归的重要体现。在全球一体化时代，各国不仅要具备“命运共同体”意识，更应该在发展经济的同时，兼顾“命运共同体”的利益，实现真正的合作共赢。

（二）政府环境责任促进资源环境审计兴起

随着环境法律法规的日益完善，政府在资源环境管理中的责任和作用更加突出。政府资源环境责任的强调和政策工具的充实扩展，使得很多国家的审计机关严格实施资源环境审计，并不断增加其在审计机关职能中的比重。

政府治理能力的本质在于协同，通过有目的的社会政治互动，运用政治权威管理和控制国家资源，以谋求经济和社会的发展。因此，政府在协调环境与经济发展中发挥着不可替代的作用。环境保护是我国政府的基本政策，也是政府的工作职责。审计部门作为政府的职能部门，有责任对环境污染状况和治理情况进行监督和评估，以鉴定相关部门对资源环境责任的担当情况。政府资源环境责任的落实成为资源环境审计兴起的根本动因。

（三）国家可持续发展战略加快资源环境审计发展

国家可持续发展战略的支撑基础是物质资本、人力资本和环境资本，不能只是注重物质资本的增加而忽略环境资本的减少，否则就不能实现可持续发展战略。依据这种理念，政府将可持续发展战略对资源环境的保护利用诉求转化为可执行的公共政策。因此，国家可持续发展战略加快了资源环境审计事业的发展。

可持续发展强调人类经济行为应当与自然发展相协调，而不应采取耗竭资源、破坏生态和污染环境的方式换取经济发展。我国政府从具体国情出发，提出了可持续发展的总体战略、对策及行动方案。资源环境审计就是适应国家可持续发展战略而快速发展起来的新型审计方法，从而保障社会经济的可持续发展，实现人与自然的和谐统一。随着时代的发展，资源环境审计在国家审计甚至国家经济建设中将扮演更为重要的角色。资源环境审计范围将大大拓展，资源环境审计的理论与方法也会更加完善。

资源环境审计的功能定位设计

（一）资源环境审计的宏观定位

资源环境审计是最大的民生审计。人们越来越感受到资源环境日益恶化带来的后果，也真正认识到环境问题不仅是经济问题、发展问题，更是民生问题。在经济社会快速发展的进程中，常常会面临生存和生活的命运抉择，资源和环境已经成为全球“命运共同体”的核心要素。资源、生态、环境问题是民生问题，资源环境审计就是民生审计。长期来看，资源环境保护是最大的民生，资源环保审计也是最大的民生审计。在此背景下，资源环境审计工作越来越受重视，资源环境审计也已经从大的环境工程深入到民生福利的多个方面，为推动社会绿色健康发展保驾护航。

资源环境审计是宏观政策审计。我国环境保护政策是明确的，资源环境审计的发展思路也是非常清晰的，相关举措都紧密契合国情。着力构建符合国情的资源环境审计模式与法律框架，为相关部门完善政策法规提供决策依据。随着市场经济的深入发展，环境经济政策运用的方式与路径更加多样与宽泛。比如，在产业结构调整等相关政策的贯彻执行中，资源环境审计通过对产业结构调整中产业政策执行的审核与监督，成为贯彻落实国家宏观调控政策和完成情况的依据与保障，评价和监督各级、各部门、各责任主体在资源环境保护中的履职情况，发挥审计监督为宏观决策和调控提供服务的职能。

资源环保审计是生态文明建设审计。生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设构成了国家治理的框架体系。生态文明建设的总体布局，是对生态安全、生态环境恶化等问题的高度关注，具有划时代的战略意义。面对生态文明建设的战略布局，资源环境审计作为生态文明建设的助力与支撑，是政府审计在生态文明建设中发挥作用的最直接体现。资源环境审计在生态文明建设中的功能定位，要求我们在不断探索、探求中完善资源环境审计思路和方法，不断提升适应生态文明建设的资源环境审计能力。在生态文明建设系统工程中，实现政府资源环境审计的监督、鉴证和评价职能，发挥其揭示环境问题、评价环境管理效果、监督环保资金使用和环保政策执行的功能，以促进可持续发展战略目标的实现，使资源环境审计成为生态文明建设的重要抓手。

（二）资源环境审计的微观职责

资源环境资金的使用与管理监督。资源环境审计从“专项收入”中的排污费、水资源费、矿产资源补偿费等审计，到“政府预算和基金支出”中的环境监测、污染防治、自然生态保护、天然林保护、风沙荒漠化治理、水资源补偿费支出等涉及资源和环境保护的财政性支出，资源环境审计的视角始终关注着资金的完整性、合规性，关注着资源环境整治和治理的专项资金使用的合法性及合规性，发挥着其他部门所不及的监督作用。为此，财政和环保部门在环保资金的管理中明确对项目单位的拨款方式和时间，并对需要履行招投标程序的项目做进一步规定。促使专项资金管理建章建制，并完善财务制度。实行科学合理分配，对环保项目集中资金治理，强化自我监督机制。各级人民政府要提高对环境保护重要性的认识，并正确引导民众树立环保价值观，从财务监管层面提升环境资金使用效能。

资源环境部门领导者履职情况的鉴证。领导者的任前审计、任中审计、离任审计作为领导者任期中不同阶段的经济责任，是领导干部任用、提拔的参考依据，也是审计监督职能在领导者履职责任中的体现。强化行政领导资源环境责任审计是执行国家各项资源和环境保护指标的任务，确保环保任务体系完成的考核与评价，资源环境审计从资金使用管理审计提升到领导者履职尽责层面。将“重大环境污染事故罪”相应调整为“污染环境罪”，明确了环境污染监管责任和应负有的法律责任，体现了从严打击环境污染犯罪的立法精神。资源环境审计中涉及领导者责任的界定和评价、社会责任与法律义务的对接，将是资源环境审计领域的新标准。领导者的资源环境责任审计制度，不仅使审计职能得到更加科学有效的提升，也使审计成果在治理国家资源环境中得到转化和应用。

促进政府工作绩效评价体系的完善。审计组织在社会可持续发展理论指导下，对被审计单位资源环境会计信息进行鉴证，是验证政府资源环境经济责任落实情况的有力抓手。在政府绩效目标引领下，揭示审计中发现的资源环境状况及环境经济责任，完善管理、制止违纪违规、督促整改，监督各级政府的资源环保工作，是资源环境审计对关乎民生的人民生存环境的有效监督机制。对破坏和浪费资源、破坏生态、污染环境、影响人民群众身体健康等问题，在审计范畴内进行客观公正的监督，对政府工作做到让人民满意的绩效成果，具有积极促进作用。

结论

改革开放以来，我国社会经济实现了快速发展。但与此同时，资源浪费、环境污染问题突出，生态环境日趋恶化。为破解当前环境治理困境、助力生态文明建设，迫切需要建立有效的资源环境审计机制，从制度上保障经济社会可持续发展。为此，要真正理解资源环境审计兴起与发展的理论溯源，认识资源环境审计发展的现实动因，从宏观与微观两个层面对资源环境审计功能进行定位。建立和创新环境保护审计制度，提升资源利用、环境保护水平，是资源环境管理措施的全新探索，需社会各方协同努力。唯有如此，才能真正实现社会经济的可持续发展。

1.查玮.政府环境审计制度试水前行［N］.中国环境报，2015-3-6

2.王爽.如何破解资源环境审计瓶颈［J］.理财，2012（2）

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4.林静娴.可持续发展背景下的政府环境审计研究［D］.云南财经大学硕士论文，2013

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