社会组织参与社区治理的困境探究

王颖

摘要：社会组织在介入社区治理的过程中面临着某些困境，影响社会组织效能的充分发挥。介入过程中，利益协调、人员招募、服务效果、评估监督等方面都存在问题，这些问题产生的原因包括社会组织的认知度低；自身能力不足；组织的非营利性与赢利性的冲突；居民对社区的归属感不强；行政化色彩强；评估监督体制未建立等。因此，通过加强监督机制、促进非政府化改革和多元共治、提高人员素质、建立奖惩机制、创新服务理念等方法可以完善社会组织介入社区的治理，提升服务效率，促进社区的创新治理。

关键词：社会组织；社区治理；困境

中图分类号：D669.3；D632.9 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）11-0026-02

一、概念界定及社会组织介入社区治理的背景

社会组织是公民自愿组成的、具有非营利性和非政府性的、在公民社会领域中活动的组织。[10]

社区是在一定地域中形成的，具有密切相互关系和意识的人们生活共同体。[11]

社区治理是指“在法制化、规范化的前提下，由政府行政组织、社区党组织、社区自治组织、社区非营利组织、辖区单位以及社区居民等多元主体共同管理社区公共事务的活动。”[12]

改革开放以来，由于市场经济的放开，社会矛盾不断显现，群众的切身利益与需求得不到满足，对政府及服务机构满意度低。随着改革的深入，社会组织得到快速发展，在提供公共服务、调节社会矛盾等方面发挥了重要作用。十八届三中全会提出推进社会事业改革创新，创新社会治理体制，鼓励多元主体参与社区公共事务，将促进社会各主体尤其是社会组织参与社会的治理，推进民主化和现代化进程。

二、社会组织介入社区治理的现状

社会组织介入社区治理主要是向社区内各类弱势群体以及普通居民提供福利服务和发展性服务，比如优抚救济、居家养老、亲子沟通、学习辅导、青少年成长性活动等；资金主要来自于政府，部分来自于民间。社会组织与社区合作，多是购买服务、资源支持和项目补贴。社区为社会组织提供场地、活动场所、人员名单，社会组织提供服务。社会组织介入社区治理，减小了政府和社区提供公共服务的压力，居民得到了良好的服务，评价较原有服务有所提高。

三、社会组织介入社区治理的困境及原因分析

（一）困境。

1.利益冲。

社会组织介入社区治理涉及居委会、政府、社会组织、居民等多个主体，每个主体有各自的利益。如何协调、平衡各方利益，达到效益的最大化成为社会组织介入社区治理的一个困境。H机构希望多开展有针对性的小规模服务，社区却希望多开展大规模有社会效应的活动；民政局希望机构多提供免费的外来务工子女的学习辅导，居民也希望提供免费服务，但机构不可能大面积地不收费。

2.人员招募问题。

服务对象招募困难。现实中，许多社区都反映社区居民参加活动的积极性不高。H机构在社区进行宣传招募时，许多居民只是观望，对于服务的真实性存疑或者对活动兴趣不大，也有招募到的居民在开展活动时爽约。

员工人数少，素质不高。像H机构对于招聘的要求是本科学历有两年以上经验或者研究生以上学历。社会组织招募员工的要求高即意味着招募到的人员少，该机构反映招募到沟通、策划能力强、专业水准高的员工存在困难。

3.服务水平无法满足居民需求。

随着物质生活水平的提高，人们的需求层次有所提高，对服务提出更多、更高的要求。在H机构入驻的社区，居民对专业的心理咨询、老年护理、法律咨询等都存在需求，而能完全应对的社工凤毛麟角，大多只能选择不受理或转介给其他机构。

4.评估与监督问题。

政府购买社会组织服务在评估主体的筛选、评估标准的订立、信息的透明公开等方面都存在不足。实际中存在服务的评估由实施方自行组建，且缺乏完整的评估体系、专业的评估方法。由于缺乏专业的第三方评估机构，H机构在服务前期、服务中期以及服务结束都只能由机构本身来进行评估，很难确保评估的真实性、准确性。政府部门评估侧重的是结果评估，且缺乏专业性，无法指出机构在服务过程中存在的问题和改进的建议。

（二）原因分析。

1.社会组织。

（1）社会组织认知度低。

社会组织近些年迅速发展，多是服务弱势群体，也未普及全社区；社会组织最初从国外引入，不像居委会是中国的“本土产品”，与居民联系不深，很难得到居民的信任。笔者在南京市江宁区的几个街道做调查，约三分之一的居民没有听说过社会组织。

（2）能力不足，无法满足服务对象需要。

虽然社工进行过专业的培训，但由于目前社工工资待遇低，认知度低，发展空间不大，所以经常跳槽，缺失的激励机制无法驱动社工在实践中做出进一步的探索，社工能力得不到提升。H机构在提供老年服务时，遇到有自杀倾向的老人，员工凭借自身的阅历与经验很难与老人有效沟通，无法解决老人的问题。

（3）组织的非营利性与赢利性的冲突。

社会组织具有非营利性，但不意味着不考虑收益，否则组织无法运行。社会组织接手项目会得到一笔经费，但经费不算多，因此很难保证社会组织不会为自身的利益缩减服务成本，降低服务质量，或者直接拒绝利润低的项目，以此获得自身收益的最大化。H机构运行过程中，有很多居民来机构希望办理低保，但因投入时间多，收益低，机构选择缩减或规避该业务。

2.居民因素。

居民对社区的归属感不强。从前的熟人社会，人们因为血缘、地缘、业缘生活在同一片区域，归属感和认同感都很强。但随着市场化的进行，熟人社会变成了陌生人社会，人与人之间缺乏感情的交流和维系，对于身处的区域没有感情，社区举办活动也大多选择置身事外。笔者了解到，主动去向居委会和社会组织寻求帮助和服务的居民只有15.5%，大部分参与人员都是社区和社会组织招募来的，居民主动性不高。

3.体制因素。

（1）行政化色彩强，社会组织受政府影响大。

社区居委会虽然是非政府机构，但是我国的社区治理一直是政府主导的自上而下的管理，社区常承担部门下达的各种事务性工作，导致社区疏于开展活动。社会组织依赖政府资金，开展的活动也会受到政府的影响，往往制约了社会组织的灵活性与创新性。

（2）管理松散，评估监督不到位。

虽然社会组织数量有大规模的增长，但被处罚和取缔的也有一定比例。究其原因，一是法律制度体系建设不完备，监督和第三方评估机制不健全，二是价值观的导向问题。市场导向型经济驱动某些社会组织谋求经济利益的最大化，对于群众的真实诉求和需要则放在其次。

四、改善社会组织介入社区治理的建议

1.深化体制改革，实现政社分开。

政府注意减政放权，只给予社区和社会组织一些指导性的意见或建议，不要过多干涉社区和社会组织的运行。明确各方权责，实现政社分开，政府进行监管，社区和组织施行服务，双方互有交涉又不过分干涉，实现社区居民的自治和社区的自我管理。

2. 完善第三方评估和监督机制。

加强法制建设，加快制定有关社会组织的法律。建立健全第三方评估和监督机制，保证评估的独立性、权威性，注重对过程的评估，并对评估做出评估。监督主体可多样化，包括政府、社会组织、社区、群众，使监督更全面、更公正。

3.建立社工扶持制度。

提高社工薪酬待遇，在社会营造社工的认同感；同时注意加强对社工的培训和考核。政策上给予社工以相应的扶助，比如为社工人才提供住房、工作补助，适当提高社工薪资，对于购买社工服务的企业和组织给予一定的税收减免，借用市场的经济手段留住社工人才。加强大学生对社会工作的认同感和使命感，提高服务的专业化水平。鼓励学校、医院、企业、社区等购买社工服务，并给予补贴或优惠政策。

4.创新服务理念，鼓励多元主体参与社区治理。

社区和社会组织应该引入社会力量，寻求社会支持。在社会上募集资金，寻求资源，比如企业、基金会，甚至学校、医院等，鼓励多元主体的参与。注意发动广大群众，引导居民参与社区自治，鼓励居民为社区治理献言献策，让居民真正成为社区的主人。

参考文献：

[1]尹广文，李树武. 合作中的伙伴关系：社会组织参与城市基层社区治理的关系策略研究[J].中共福建省委党校学报，2015（10）。

[2]谭日辉. 社会组织参与城市社区治理的路径研究[J].邵阳学院学报，2014（5）。

[3]何欣峰.社区社会组织有效参与——基层社会治理的途径分析[A].2014（12）：68-70。

[4]张志浩.关于社区建设若干问题的认识和研究[J].上海社会科学院学术季刊，2000（4）：102-110。

[5]谭日辉.社会组织发展的深层困境及其对策研究.湖南师范大学社会科学学报（长沙），2014（1）：32-37。

[6]郎晓波，俞云峰.社会组织参与公共服务：组织优势及路径选择[J].中共杭州市委党校学报，2011（5）：50-54。

[7]王栋.社会组织参与社区治理的机制：结构、效应及构建路径[J].广东行政学院学报，2012（4）。

[8]石亚军，高红.政府在转变职能中向市场和社会转移的究竟应该是什么[J].中国行政管理（京），2015（4）：32-36。

[9]余晖.中国社会组织的发展与转型[M]，中国财富出版社，2014。

[10]周俊.社会组织管理[M].北京：中国人民大学出版社，2014.10。

[11]包红霏.社区发展与管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2014.5。

[12]邱梦华等.城市社区治理[M].北京：清华大学出版社，2013.1。