水电开发环境保护管理机制分析

单 婕，顾洪宾，薛联芳，周祥林

(1.水电水利规划设计总院，北京100120；2.中国电力建设股份有限公司，北京100048)



水电开发环境保护管理机制分析

单 婕1，顾洪宾1，薛联芳1，周祥林2

(1.水电水利规划设计总院，北京100120；2.中国电力建设股份有限公司，北京100048)

为学习世界各国水电开发环境保护工作的先进经验，对我国和世界其他一些国家水电建设和运行中环境保护管理的法规、政策及程序进行了分析研究。所研究的各国在水电开发过程中均发展出较为完备的环境保护管理体系，欧美国家环境立法体现出河流生态功能保护要求，俄罗斯环境政策促进生态保护与经济挂钩等做法值得借鉴。今后我国需要在水电开发进程中，继续开展水电环境管理体系研究，不断完善水电开发和运行的环境管理机制，确保我国水电建设健康、可持续发展。

环境保护；管理机制；水电开发

0 引 言

目前，水力发电量在全球电力供应中占据20%左右的份额，是仅次于化石燃料的第二大主导电源[1- 3]。在我国，发展水电对于解决我国能源发展面临的突出问题，优化能源结构、实现碳减排目标，意义十分重大[2]。同时，水电开发改变河流形态，会对区域环境产生一定的影响[2- 3]。

本文通过对我国和世界其他一些国家水电建设和运行中环境保护管理的法规、政策及程序等方面的分析研究，探讨其他国家水电开发环境保护制度的先进经验，为完善我国水电环境管理体系，促进我国水电开发和环境保护和谐发展提供有益参考。

1 我国和世界主要国家水电开发情况

我国水能理论蕴藏量年发电量6.08万亿kW·h，技术可开发年发电量2.47万亿kW·h，经济可开发年发电量1.75万亿kW·h[1]。至2013年底，我国已在建常规水电装机容量合计达29 649万kW，占全国发电总装机容量的22.5%；水电发电量8 963亿kW·h，占全国发电量的16.76%。

目前，全球水能资源理论蕴藏量约39.1万亿kW·h，技术可开发量约14.7万亿kW·h，经济可开发量约8.7万亿kW·h[4]。到2010年底，全球水电装机容量超过10亿kW，开发程度约为25%(按技术可开发年发电量计算)。同时，按照国际大坝委员会对大坝的定义(坝高大于15 m或者坝高在5～15 m之间而水库库容大于300万m3)，到目前为止，全世界已经建造了5万多座水库大坝[4]。

世界发达国家水电开发水平相对较高，如美国水能资源已开发约82%，日本约84%，加拿大约65%，瑞士约86.6%，德国约73%，法国、挪威均在80%以上[4]。截止到2013年底，我国水电开发程度为39.2%，和世界发达国家水电开发程度相比尚有一定差距。

表1 我国水电开发主要环保法律政策文件及主要作用

名称及颁布时间主要作用《中华人民共和国环境保护法》1989年(2004年修订)用法律形式确立和规范我国的环境影响评价制度《环境影响评价技术导则非污染生态影响》1997年对以非污染生态影响为主的水电项目的环评工作具有重要指导作用《建设项目环境保护管理条例》1998年是指导我国建设项目环境管理具有很强可操作性的第一个行政法规《中华人民共和国环境影响评价法》2002年用法律形式将环境影响评价从项目环境影响评价拓展到规划环境影响评价《环境影响评价技术导则水利水电工程》(HJ/T88—2003)对水电环评具有重要指导作用，具有行业针对性《规划环境影响评价条例》2009年进一步明确了规划环评的技术和管理要求《建设项目竣工环境保护验收技术规范水利水电》(HJ464—2009)对水电项目环境竣工验收的条件、程序及技术要求进行了规定《环境影响评价技术导则生态影响》(HJ19—2011)对以生态现状调查、生态影响预测评价等进行了规定，对水电项目的生态影响评价具有重要指导作用

2 各国水电开发的环保法规政策

2.1 我国

目前，我国已建立了由法律、国务院行政法规、政府部门规章、地方性法规和政府规章、环境标准、环境保护国际条约等组成的完整的环境保护法律法规体系，并颁布了多项指导水电开发环境保护的政策文件。我国对水电开发从规划阶段到项目设计、施工以及运行阶段的环境保护均有相关的法律及政策要求，部分重要法律法规及政策文件在水电开发中的主要作用见表1。其中，《中华人民共和国环境保护法》是我国最重要的环保法律，是我国环境保护工作开展的主要法律基础，《中华人民共和国环境影响评价法》明确了环境影响评价工作的必要性，是我国开展规划环境影响评价和项目环境影响评价的法律依据。此外，我国还针对水电开发环境保护工作制定了多项相关法规政策和技术文件。

通过法律法规及政策文件的颁布和应用，我国水电开发环境保护工作基本做到了有法可依，有章可循，从而提高了水电环境保护意识，规范了水电开发的环境管理程序，保障了各项水电环境保护措施的落实。

2.2 世界其他国家

随着全球经济发展和环保意识的提高，美国、加拿大、挪威、俄罗斯等发达国家以及巴西、印度等发展中国家，均逐步建立了较为完备的环境保护法律法规体系，水电开发程度较高的发达国家在法律法规制定中更加重视生态系统的维护和恢复[5- 10]。各国水电开发需遵守多项法律条款和规范的约束(见表2)，从而为建立环境友好型社会、保护自然资源和生物多样性奠定基础。。

3 水电开发环境保护管理

3.1 我国

我国在水电开发的各个阶段均有较为完善的环境管理制度和程序，为避免和减小水电开发对生态环境的不利影响提供了保障。目前，我国在水电规划阶段需要开展规划环境影响评价工作，主要从流域层面明确水电开发控制性因素和环境保护敏感目标，优化水电开发规模和布局；在水电工程预可行性研究阶段需要开展建设项目环境影响初步评价，初步判断项目环境可行性；在水电工程可行性研究阶段需要开展建设项目环境影响评价和环境保护设计；在水电工程招标与施工阶段需要开展环保措施施工详图设计，环境监理、监测以及初期蓄水环保验收等工作；在水电工程竣工验收阶段需要开展环境保护验收；最后，在水电工程运行阶段需要适时开展环境保护管理及环境影响后评价工作，评估水电工程具有长期性和累积性影响的环境因素，验证环保措施有效性，并提出改进及补救措施。

同时，我国水电建设期环境保护工作执行“三同时”及“竣工验收”制度。我国环境保护的“三同时”制度即要求环保措施“必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”。“竣工验收”制度即要求建设项目竣工后，环境保护行政主管部门根据本办法规定，考核该建设项目是否达到环境保护要求。

表2 各国水电开发主要环保法律及政策文件

国家法律法规主要作用美国《国家环境政策法》(1969年)在世界范围内率先确定了环评制度《自然和景观河流法》(2000年)联邦和州将部分河流划定为自然风景类河流，以限制破坏其环境功能的开发建设《濒危物种法》(1986年)要求各州为河流确定一个最低流量标准，以保护特种鱼类和整个环境加拿大《加拿大环境评估法》(1992年)规定联邦政府需审查开发工程的环境影响《加拿大渔业法》(1970年)规定保护观赏性和环境敏感性鱼类挪威《河道管制法》(1940年)规定了河流泄放生态流量要求，同时规定损害了鱼的产卵场、饵料场则要建立鱼类保护基金水资源法》(2001年)提出了需保证河道最小流速等要求，是保障生物栖息条件，维护河道中的物种多样性的重要法律巴西《全国环境法》(1982年)是国家基础环境法律文件《亚马逊地区生态保护法》(1982年)规定了对亚马逊地区生态环境进行保护俄罗斯《特别自然保护区法》(1995年)对自然保护区开发建设进行限制规定《国家生态鉴定法》(1995年)要求对开发建设活动是否符合生态要求进行鉴定《环境保护法》(2002年)规定包括水电开发在内的所有水利工程都必须作环境评估印度《环境影响评价法》(1994年)正式确定了包括水电工程在内的环境影响评价制度《生物多样性法》(2002年)该法规定与生物多样性有关的活动需要得到生物多样性局的许可

我国通过“三同时”及“竣工验收”制度，确保了工程建设过程中环境保护措施的落实和执行。

3.2 世界其他一些国家

随着社会经济的发展和环保理念的进步，世界各国在环境保护管理制度上均不断发展，日趋完善。世界发达国家及印度、巴西等发展中国家均建立了从国家到省(州、邦)再到地方的各级环境保护政府部门和机构，水电开发均需遵照相应的环境管理要求。

美国、加拿大、挪威等发达国家水电开发一般实行水电许可证制度，对于大中型水电项目，一般需要在开工前进行环境影响评价。如美国对装机容量大于5 MW水电项目一般需要进行环境影响评价，由环保署审查环境影响报告书并予以批准，最终由能源监管委员会颁发水电项目的施工许可证。加拿大水电开发则要求凡是涉及联邦资助或批准使用土地，或者需要联邦政府许可和核准的项目都要做环境影响评价，并要举行公开听证会，听证会通过环境评价报告后，方可获得环境许可并进行工程建设。挪威由水资源和能源局承担水资源管理责任，该部门收到水电开发者的工程申请后，将根据工程环境影响评价的结论，参考公众、相关组织以及受影响土地所有者的意见，并与当地政府和其他专家协商后进行水电项目综合评价，最后政府根据地方发展规划和法律法令决定是否授予许可证。俄罗斯自然资源部及其管理的联邦水资源署对水电资源开发的环境保护审查和执行监督工作进行统筹管理。

巴西、印度等发展中国家也均建立了从中央到地方的环境保护机构，并制定了相关的水电环境管理制度。如印度水电建设项目按其规模和影响大致分为A、B两类。A类项目为装机不小于50 MW或占地不小于10 000 hm2的水电项目，B类项目为装机小于50 MW并大于25 MW或占地小于10 000 hm2的水电项目。A、B两类建设项目均需向环境和森林部申请并获得环境许可证以后方能开工建设，其余小型水电站项目可在邦或地区政府进行审批。巴西由国家环境部及各级环保局负责水电项目的环保工作。

4 比较和启示

(1)各国水电环保法律均较完备，我国规划环评法规意识领先。总体看，世界发达国家及印度、巴西等主要发展中国家均高度重视环境和自然资源的保护工作，均建立了较为完备的环境保护法律体系。各国对水资源利用，物种多样性，自然保护区、鱼类资源及河流生态等方面均制定了较为完善的保护法律和政策文件，各国大中型水电工程的开发建设均需要进行环境影响评价，以评估其对生态环境的影响并采取相应的减缓措施。此外，对比美国、挪威、印度、俄罗斯等国，我国2009年颁布的《规划环境影响评价条例》对规划环境影响评价的对象、范围及内容等进行了详细阐述，首次将规划环评以法规的形式固定下来并推广执行，对提高流域水电规划的科学性和可操作性，实现水电开发过程中环境影响评价的全程介入具有重要指导意义，具有较强的针对性和先进性。

(2)欧美立法体现河流生态功能，俄罗斯生态保护与经济挂钩。对比发现，美国、加拿大、挪威等水电开发程度较高的发达国家，对水资源利用带来的环境影响法律规定较为细致，更加明确河流生态功能的要求。如美国《濒危物种法》要求各州为河流确定一个“最低流量标准”，从而保护珍稀鱼类生存并维护整个生态环境；挪威《河道管制法》规定河道“……确保最小允许流速”、“保障1年内不同时期的泄水量……”、“……达到最高和最低允许水位要求”等。发达国家通过立法对河流生境保护等方面进行规定，从而保障了生态流量的泄放，为协调发电、防洪、供水、航运等运行调度提供法律依据，值得我们参考。此外，在水电开发的生态影响和补偿方面，俄罗斯《国家生态鉴定法》(1995年)中确定的生态鉴定制度，以及在《环境保护法》(2002年)中确定的生态审计制度、生态保险制度等均有一定的参考价值。俄罗斯通过生态审计、生态保险等方式使水电工程建设带来的生态环境不利影响与经济补偿相互联系，从而促使水电开发企业积极采取保护措施降低环境影响，对我国水电建设和运行环境保护工作具有一定借鉴意义。

(3)环境管理权责机制值得借鉴，我国水电环境管理制度需不断完善。分析表明，美国、加拿大、挪威等水电开发程度较高的发达国家及主要发展中国家均有着比较规范的水电环境审批程序，只有获得了环境许可，大中型水电项目才具备开工建设条件，同时各国均有相关的环境管理和监察的职能部门。

(4)在水电开发的环境管理方面，俄罗斯环境管理的权责集中体制值得关注和借鉴。2000年俄罗斯将国家环保局和国家林业局并入自然资源部，由该部统筹自然资源和生态环境保护工作，提高了环境管理工作的效率。我国在水电工程的环境管理中也面临防洪、供水、航运、发电以及环保等各部门统筹管理问题，今后应进一步开展水电环境影响基础研究工作，不断完善水电环境管理机制，做好各方面的统筹协调工作。

笔者认为，随着我国水电开发进程的推进，水电行业应参考世界各国的水电环境管理经验，重视水电开发环境影响的长期效应和累积效应，加强水电工程运行期的环境管理制度的研究工作，建立健全全国性、流域性水电开发环境管理体系。

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(责任编辑 陈 萍)

Analysis on Management Mechanism of Hydropower Development Environment Protection

SHAN Jie1, GU Hongbin1, XUE Lianfang1, ZHOU Xianglin2

(1. China Renewable Energy Engineering Institute, Beijing 100120, China; 2. Power Construction Corporation of China, Ltd., Beijing 100048, China)

In order to explore the advanced experiences on hydropower development environmental protection, the regulations, policies and procedures of environmental protection management in China and other major countries in the world are compared and analyzed. It shows that China and other countries all have set up comprehensive environment management system for hydropower project, the environment legislations in Europe and United States reflect the requirements of river ecological function protection, and the environmental policy in Russian links the ecological protection and economic development together. It is required that the hydropower environmental management system should be continuously researched and the environmental management mechanism of hydropower development and operation should be constantly improved to ensure the healthy and sustainable development of hydropower in China．

environmental protection; management mechanism; hydropower development

2016- 01- 20

国家科技支撑计划项目(2012BAC06B01)

单婕(1982—)，女，安徽滁州人，高级工程师，博士，主要从事环境保护和水土保持工作．

X3；TV213.2

A

0559- 9342(2016)09- 0001- 04