走向发展型福利国家

顾昕

中国经济发展模式的转型能否成功，在于我们能否在福利国家建设上抛弃陈腐的理念，从社会发展主义的新视角，重新探索社会经济协调发展的新路径。

中国发展模式亟待转型，这一点已经成为政学精英的共识。然而，在有关中国发展模式转型的精英论说中，福利国家始终是缺位的。令人感到啼笑皆非的是，不管其意识形态取向根源于何处，很多中国精英在谈到“福利国家”之时，却都会突然变脸，一下子变成了米塞斯和哈耶克的同道。诸如“福利国家养懒汉”、“福利陷阱论”、“福利国家危机论”等，大行其道。

众所周知，中国经济发展模式的方向是提升国内民间投资和民间消费。然而，由于各种社会风险难以得到有效的分散，居民对于未来收入的预期不稳定，而对于未来支出快速增长的预期却是确定无疑，因此中国居民储蓄率持续攀升，自然导致消费率持续下降。这个问题已经困住中国经济几十年了。中国经济发展模式转型亟待社会政策变革，其方向是重建一个适合中国经济社会发展水平的福利国家。

福利国家建设应该与否是伪问题

福利国家建设并不一定与市场化建设相悖，也不一定会有损于市场运行的效率。正如市场机制本身有多样性，福利国家的制度结构也有多样性。实施“积极的社会政策”，建设一个发展型福利国家，使之成为市场机制运行的社会性基础设施，是中国经济发展模式转型的社会基础。

由于语言的问题，很多人往往把“福利国家”理解为福利水平较高的国家。其实，这是一种误解。“福利国家”一词可以简单地理解为对福利提供负有一定责任的政府，可以适用于任何经济体中的政府施政行为和模式。按照这一理解，福利国家完全可以有不同的模式，而其中的福利提供水平也会有高有低。福利国家无所不在，当然，福利国家或社会保护体系发展到何种程度，取决于一个国家或地区的经济发展水平。而且，福利国家的建设也是一个永无止境的过程，国家、市场和社会在其中所扮演的角色，日益呈现多样化的格局，即便在发达国家也是如此。一个有趣的现象是，无论福利国家的改革走向何方，欧美经济发达国家政府在社会政策上的支出，其实没有下降。

因此，福利国家建设的问题，对于中国来说，绝不是一个可以回避的问题。无论如何评价，中国事实上正在建设一个福利国家。在过去的近20年来，中国政府在社会保障制度建设上付出的努力，正是不折不扣的福利国家建设。可是，中国的福利国家建设，一方面与经济发展水平的提高不相适应，呈现为福利水平普遍较低的境况，另一方面在制度变革和制度建设方面进展较慢，导致国家、市场和社会在福利筹资、提供和监管各领域的边界不清和职能错位，既损害了公平也不利于效率。

因此，中国福利国家的转型理应成为中国发展模式转型的题中应有之义。中国的福利国家建设，亟待摆脱既有的行政化藩篱，创新治理模式，走上一条让行政机制、市场机制和社群机制相互融合、相得益彰的新路，简言之，走向发展型福利国家（the developmental welfare state）。

发展型社会政策具有普适性

在有关社会政策的国际文献中，探究所谓“发展型社会政策”（developmental social policy）“积极的社会政策”（active social policy）或发展型福利国家，是近30年来的一个热点，正试图解决经济发展与社会发展如何相得益彰这一老问题。

众所周知，1970年代的石油危机之后，西方发达国家福利国家的发展模式面临严峻的挑战，庞大社会福利开支被视为经济发展的负担。在意识形态上，新自由主义兴起，各种抨击福利国家的论述风起云涌。长期以来，在人们的印象中，福利国家社会政策的实施，无非是财富的再分配，并不能直接促进财富的增长。毫无疑问，保护型的社会政策为新自由主义对社会政策的抨击提供了土壤。20世纪最后20年，在西方发达国家，福利国家的收缩成为一时之选；而在发展中国家，社会政策的发展障碍重重。

在这样的背景下，国际社会政策学术界兴起了从发展主义角度来研究社会政策的新思潮，主张社会政策绝非仅仅涉及财富的再分配，而且也可能通过各种方式来推动经济社会的发展。这种所谓的“发展型社会政策”着重于个人（尤其是社会弱势群体中的成员）、家庭、社区、民间组织和政府机构的能力建设，从而实现经济与社会的协调发展。

关于发展型社会政策，最早的论述是美国加州大学伯克莱校区梅志里（James Midgley）教授1975年出版的《社会发展：社会福利中发展型思路》一书。在此之前，社会政策文献中的经典性话题是所谓“剩余型”和“制度型”福利国家之争，而梅志里则提出发展主义的新思路，主张超越这一争论，把家庭、社区、民间组织甚至市场力量（即营利性组织）、国家的努力，整合到一个协同推进社会福利的新制度框架之中，从而使社会政策与经济发展协调起来。

2005年，梅志里和霍尔（Anthony Hall）合著了《为了发展的社会政策》 一书，进一步发展这一理论框架。值得注意的是，梅志里等学者所提出的发展型社会政策的思路，主要是针对发展中国家的社会政策。在他们看来，经济发展水平尚不高、政府财力比较薄弱的发展中国家，不能盲目追寻发达国家发展福利国家的既有道路，而是必须探寻将经济发展与社会发展协调发展之路；甚至在某种意义上，社会政策固然不必为经济发展让路，但必须有助于经济发展。唯有如此，社会发展才能具有可持续性。

毫无疑问，发展型社会政策的适用性绝不限于发展中国家，而是同样适用于发达国家，具有普适型。实际上，就在梅志里致力于以发展中国家为背景构建发展型社会政策的理论框架的同时，国家社会政策学术界呈现了百花齐放的态势，多种理论同时孕育成长，为发展型社会政策的发展提供了肥沃的土壤。这些理论包括：

“社会投资”（social investment）理论，把国家与社会的福利开支视为社会投资而非社会消费，不仅重视社会政策对于推进社会公平的作用，而且强调社会政策对于推进经济社会协调发展的作用；

工作福利（workfare）理论，强调以促进就业为中心的社会福利政策，推动福利的受益者参与劳动力市场；

福利混合经济（mix welfare economy）或福利多元主义（welfare pluralism）理论，高度强调国家、社区、市场、家庭协同发挥作用；

能促型国家（the enabling state）的理念，探讨了国家如何通过推动社区和非营利组织的能力建设，来实现发达国家福利国家的转型，从而一方面完善社会保护，另一方面可以推动社会经济的发展。

在以上的理论中，相当一部分发源于对西方发达国家福利改革的研究。值得注意的是，发展型社会政策的研究依然方兴未艾，上述的理论迄今并没有得到充分的整合。至于积极的、发展型的社会政策林林总总，但归纳起来，主要有两方面：其一是加强医疗、教育和社会救助，从而强化福利领取人的人力资本，提高其参与劳动力市场的能力；其二是通过鼓励性或者惩戒性措施，要求福利领取人接受工作培训、参加社区公益活动、参加非社区性志愿服务、为其创业提供财务和非财务支持（咨询、信息提供等）、为他们提供法律援助等。

随着发展型举措的不断增加和改善，社会政策不再是消极的、保护型的措施，而成为推进社会公平和经济发展的一种积极的手段。

积极社会政策的广阔天地

在发达国家中，尽管各国政府的施政理念有所不同，但其共同点是将福利国家治理模式的改革纳入“积极社会政策”的框架。近年来，经济合作发展组织（OECD）着力推动这一治理创新。所谓“积极社会政策”，是指一种全新的政策理念，即将各种社会项目的重心，从保障民众免受风险转向其能力建设，并且以更好的方式利用其能力。将积极社会政策作为施政主轴的福利国家，自然被称为“积极福利国家”，而那些将过去的消极社会政策转变为积极社会政策的改革举措，被称为“社会激活政策”（social activation policy）或“社会激活项目”（social activation programmes）。福利国家的这一改革取向，最终目标是召集并塑造“积极的公民”（the active citizenship），强化公民的责任感，通过积极参与和选择，将“消极的社会”改造为“积极的社会”。

积极社会政策其实并非全新的理念。在此概念提出之前，有关积极劳动力市场政策（active labour market policy）的研究和实践早已行之有年，前者的宗旨是将劳动政策的重心从失业保护转为就业促进，而后者的取向是将社会福利政策从收入支持的提供转为工作能力的培养。积极社会政策的框架将原来两个略有不同但颇多重叠的研究与政策领域整合起来，从而形成了社会激活的努力不再限于有工作能力的失业者和就业政策，而是从就业政策扩展到儿童政策、弱势人群政策、老年人政策等。

就中国而言，社会政策的变革，对于中国经济的“稳增长”和发展模式的转型来说，并不一定都是远水。关键在于如何选择社会政策变革的路径，使之一方面能有效地帮助民众分散社会风险，另一方面又能同市场机制的运行相行不悖。

例如，笔者在2012年提出的“全民健康保险”（简称“全民健保”，亦可称“准全民公费医疗”）之策，就是这样一种“近水”。作为一种“发展型社会政策”，全民健保的思路非常简单，即废除现行城镇职工基本医疗保险，转而由国家财政出资，加上国民缴费，建立一个缴费水平统一、给付水平统一的全民健康保险体系。国家财政出资至少应该为每人每年1000元，而国民健保费可以设定在每人每年200元（低收入者免予缴费），两者今后均随着人均GDP的增长而增长。有了这样的筹资水平，所有国民均可至少享受现行城镇职工医保的待遇水平，即大约75%上下的医药费用将由全民健保来支付。国家在各省设立全民健保局，代表所有参保者向各类医疗机构购买医药服务，而医疗机构则可以走向有管理的市场化。在全民健康保险制度之外，民营健康保险也有足够的空间获得发展。

全民健保的构想不仅能让现行碎片化的全民医疗保险体系整合起来，而且还能消解其中所蕴含的诸多老大难问题，例如个人账户的存废、异地就医的管理、医保关系的转移接续等等。更为重要的是，全民健保制度的建立还能在短期内对经济增长有促进效果，即具有发展型的特征。这是因为，走向全民健保的第一步，就是立即停止城镇职工医保的缴费。这意味着，原本大约1000亿元的职工个人缴费得以中止，直接变成了职工们的现金收入，极其有望转化为消费；原本大约3000亿元的单位缴费也得以中止，极其有望帮助所有企业减轻负担，即降低企业社会保险缴费费率的总水平。中国社会保险缴费水平之高绝对处在世界第一集团之列。

此外，现有城镇职工医保基金还有大约1500亿元的个人账户结余，也完全有望释放为当年消费，而不必让参保者为这些沉淀资金的不断贬值而发愁了。推进全民健保，意味着政府需要新增大约5000亿元的健保支出，大约占中国政府财政支出总额的5%～6%。这一笔“积极财政政策”，其实也是一种“积极的社会政策”，看起来微不足道，但在短期内相当于综合性的减税计划，绝对可以为“稳增长”助一臂之力；在中期内可以帮助医疗保险体系的完善；在长期内可以成为中国福利国家制度建设的一个典范。

“积极社会政策”有很多，“发展型福利国家”也有很多发展模式。中国经济发展模式的转型能否成功，在于我们能否在福利国家建设上抛弃过时的理念，从社会发展的新视角，重新探索社会经济协调发展的新路径。长期以来，中国在社会政策的变革与发展方面缺乏一个持续有力的、一以贯之的、协调平衡的福利国家发展战略，这也是中国经济发展模式转型不利的一个重要原因。唯有清醒地认识到这一点，才能有效地推进必要的社会经济改革。