中央发文保护产权稳定社会预期

覃爱玲

在经济增速下降的当下，依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，对于稳定社会预期，增强民众财产安全感，增强各类经济主体创业创新动力，具有了特别重要的作用。

11月27日，新华社发布了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。在舆论普遍的“改革疲劳症”的氛围之下，这是一条并没有引起应有关注度的信息。

然而，阅读其内容后会发现，这份篇幅不足4300字的文件涉及了不同主体产权的平等保护、对民营企业等经营过程中存在的不规范问题“不溯及既往”、城市住宅土地使用权70年后的法律安排、征地中公共利益的界定等目前关系到各个领域中最重要的产权问题，内容之重要、针对性之强，不管后继配套措施和具体执行怎样，出台的事实本身即值得认真关注。新华社解读称之为，“首次以中央名义出台的产权保护顶层设计”。

不同主体产权的平等保护

作为一份关于产权保护的纲领性文件，文件一开始即将产权制度定位为“社会主义市场经济的基石”，并直白地指出中国产权保护仍然存在的主要问题是：国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题;利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生;知识产权保护不力，侵权易发多发等。

它强调了加强非公有产权保护，并明确了接下来产权保护的具体任务。很多措施在中央文件中是首次出现。

中国目前的产权主体是多样化的，包括国有、集体、民营和外资的企业财产，以及千家万户的居民财产。在广大农村，七八亿农民拥有十几亿亩土地承包权、两亿亩左右的宅基地财产权，以及相当数量的集体建设用地使用权;在600多个城市和众多建制镇中，大多数城镇居民拥有自己的房产;还有知识分子、技术人员等拥有的知识和技术产权。

文件最重要的一点可能是，强调坚持不同主体产权的平等保护原则，“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”，并要求，统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，加大对非公有财产的刑法保护力度。

长期以来，各类企业特别是民营企业在经营发展过程中存在一些违规经营甚至涉嫌违法行为，成了民营企业的“经济原罪”，随时可能被追究，一些民营企业为此忧心。

对此，《意见》明确规定，严格遵循法不溯及过往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，“以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题”。

产权问题与每个人息息相关。

这是一条怎么强调都不为过的内容，因为，这在某种意义上意味着，中央文件中正式回应民营企业可能存在的“原罪”。

文件进一步表示，要“抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件，剖析一批侵害产权的案例”。近年来，出现过不少引起广泛关注的具有一定争议性的民营企业产权纠纷案。以大案带动制度改进，经常比简单地文件发布具有更强的现实带动效应。

文件还明确要求，要严格规范涉案财产处置的法律程序，依法慎重决定是否采取相关强制措施，严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限，防范刑事执法介入经济纠纷，防止选择性司法。

这是针对现实中较多存在的执法不规范引起的企业和公民财产权侵犯问题。比如，不管企业涉案性质轻重，一旦涉案动辄采取查封、扣押、冻结等强制措施，造成企业正常经营无法进行，甚至破产倒闭;处理涉案财物时扩大范围，混淆企业法人财产和股东个人财产，混淆违法所得和合法财产，混淆涉案人员个人财产和家庭成员财产等。

针对一些地方政府政策的不连续，“新官不理旧账”，或者招商引资时许诺众多，到现实中却无法兑现的现象，《意见》要求，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，“因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”。

在个人财产方面，城市家庭住宅土地使用权到期的法律安排和农村家庭的征地补偿是关注的焦点。

目前中国城市住宅土地使用年限规定的是70年。住宅建设用地等土地使用权到期后续期问题并没有明确的法律规定，究竟再续多长时期，几十年还是永久，续期时是“无偿续期”，还是“象征缴费”，还是“评估定价”，一直是许多有房者心头一个不明确的大问号。文件表示将对此作法律安排，由于涉及面巨大，其影响必将是深远的。

由于土地征用制度的不完善，相关法律不够明确，行政机关自由裁量空间大，少数地方借“公共利益的需要”之名强征公民房屋，或补偿不够合理，《意见》要求，完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，给予被征收征用者公平合理补偿。

针对国有企业产权所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易，《意见》提出，以制度化保障促进国有产权保护，防止内部人任意支配国有资产，切实防止国有资产流失。

另一个重要内容是，坚持产权全面保护的原则，不仅包括物权、债权、股权等，也包括知识产权、各种无形财产权及自然资源资产产权等。

由于知识产权侵权成本过低，造成侵权行为屡禁不止，严重损害创新活力，《意见》要求，提高知识产权侵权法定赔偿上限，探索建立对专利权、著作权等知识产权侵权惩罚性赔偿制度。自然资源等由于所有人不明确，经常是国有企业低价甚至无偿使用，针对此建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

资本大幅外流下的产权保护努力

事实上，早在8月30日，中央全面深化改革领导小组即审议通过了这份《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》。文件不少内容是对中央过去一系列关于产权保护论述的继承。自从中国实行市场化改革以来，完善产权的改革就一直在持续推进。

2004年，“公民的合法的私有财产不受侵犯”首次正式写入宪法，2007年，《物权法》实施，被认为是中国产权保护的两大里程碑。十八届三中全会明确规定，国家保护各种所有制经济产权和合法利益，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。

人们普遍认为，产权保护制度不完善，已经成为中国经济持续健康发展的制约。有恒产者有恒心，尤其是在经济增速下降的当下，依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，对于稳定社会预期，增强民众财产安全感，增强各类经济主体创业创新动力，具有了特别重要的作用。

一个现实的背景是，进入2016年以来，中国民营企业投资出现严重下滑，而对外投资则相当活跃，形成了鲜明的对比。外汇大幅减少有众多因素在起作用，但资本流出很可能是其中最重要的原因之一，这已经成为当下中国经济的重要风险。

2015年，中国民间固定资产投资增速为10.1%。今年以来，民间投资意愿出现了断崖式下降。而在另一方面，今年前三季度，中国累计对外直接投资1342.2亿美元，同比增长53.7%，超过2015年全年水平。在民间投资最活跃的浙江省，今年前三季度，民间投资增速2.6%，而对外投资方面，浙江的同比增速是37%，二者相差巨大。

从外汇角度来看，12月7日，中国央行发布数据显示，11月中国外汇储备降至3.0516万亿美元，环比10月份减少691亿美元，降幅为1月份950亿美元以来的最大，而且是连续第五个月下降，外汇储备即将回到2万亿时代。

这种对内投资极度疲软，对外投资跳涨的原因是多方面的，例如，美国退出量宽政策的预期，使得全球流动性的转折点将到来，全球资本从新兴市场往美国回流的趋势明显，中国现有的发展模式进入平台期，利润空间下降等。但不可忽视的重要一点，便是民营企业家对国内产权保护的信心不足，“不愿投，也不敢投”。

中央对产权的全面保护的政策承诺，正是在这种急切情形下出台的。约束公权力对民间资本的侵害，通过法律规范，给民间资本发展营造一个更好的空间，给民营企业家以及其他民间资本所有人一个稳定的预期，好让资本留下来，稳定经济。

据了解，相关配套实施方案正在制定中。中央文件规定了顶层设计，但毕竟仍然相当原则性，可以预期，产权保护的具体政策将涉及到一系列法律的修改，以及案例的审理，其可持行性才是最重要的，接下来一段时间，具体影响到底如何，值得观察。