辽宁国有企业改革体制机制创新问题研究

杨智伟　陈阵

摘要：国有企业在辽宁经济社会发展中具有十分重要的地位。随着国企改革进入深水区，辽宁国有企业长期积累的结构性、体制性、机制性矛盾依然突出。通过对国有企业体制机制问题分析，对辽宁国有企业体制机制创新提出若干建议，为破解辽宁国有企业体制机制障碍参考，以推动辽宁国有企业改革的重要领域和关键环节取得新成效。

关键词：国企改革；体制创新；机制创新

中图分类号：F2

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.21.006

党的十八届三中全会以来，特别是中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》印发以来，国资监管和国有企业改革发展又站在了一个新的历史起点。随着国企改革顶层设计加紧出台，改革重大举措陆续实施，改革成效不断显现，国企改革进入攻坚期和深水区。辽宁作为东北老工业基地的突出代表，国有经济比重大，规模以上工业企业中国有及国有控股企业达800多户，资产超过2万亿元，承担着重要的改革与发展任务。面对当前严峻复杂的经济形势和不断加大的经济下行压力，辽宁国有企业发展面临着巨大挑战，国企改革尚未取得实质性突破，部分国有企业历史遗留问题较多，部分国有企业因决策失误造成损失。2016年4月发布的中共中央、国务院《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》指出东北老工业基地的矛盾和问题归根结底是体制机制问题，是产业结构、经济结构问题，解决这些问题归根结底要靠全面深化改革。

1辽宁国有企业体制机制存在的主要问题

辽宁国有企业体制机制问题的核心是国有企业的市场主体地位尚未真正确立：长期政企不分、政资不分导致政府对国企的管理存在错位、越位、缺位等问题，国有企业改革步伐因此相对缓慢，国有企业发展因此活力不足。

1.1政府对国有企业发展干预过度

“党管干部”的界限不清晰致使国有企业人员管理范围不清，使得政企不分、治人与治事相分离等情况时有发生，国有企业领导人选聘和考核中有时政治取向重于市场取向。行政级别尚存致使国有企业无法真正成为市场主体，由于行政级别化使企业受到上级部门的权力制衡，其独立性和自主性受限，无法真正按照市场规律要求运行，同时企业依赖体制带来的政策红利又会抑制其内部的创造力。政府直接或间接干预国有企业经营活动致使国有企业缺乏活力，为解决就业问题国有企业承担着大量的冗员，国有企业办社会职能没有完全分离，国有企业离退休人员管理和困难群体帮扶需要大量补贴，造成国有企业社会负担较重。

1.2国有企业的功能界定和分类监管不完善

国有资产监管部门难以适应监管国有企业类型各异、战略多元的发展现实，迫切需要体现监管方式的差异化，提高监管工作的针对性和有效性。当前，国有企业的功能界定和分类监管尚处于起步阶段，存在若干问题尚需研究解决，包括如何科学设置分类标准及条件以准确界定不同国有企业的功能，如何加大国有资本对公益性企业的投入，如何推进自然垄断行业企业的公共资源配置市场化，如何根据不同类型企业的特点，针对性地设计治理结构、监管方式、业绩考核及薪酬调控方法，以分类推进改革调整，分类实施有效监管。

1.3国有企业治理有效性有待提升

国有企业虽然普遍建立了现代企业制度，但在制度运行过程中仍存在董事会空壳化等问题：国有企业董事会成员、经理层的选聘仍具有行政色彩，因而很难对经理层具有约束力；董事会采用集体决策、个人负责制，却未明确董事决策失误的责任追究问题，在一定程度上降低了法人治理效率；部分国有企业董事会内部专业委员会不健全，薪酬、提名等专业委员会难以开展实际工作。同时，国有企业监事会的权利制衡作用也难以得到有效发挥。

1.4国有企业未形成市场化用人机制

国有企业人事、劳动和分配三项制度改革有待进一步深化，开放、竞争的市场化的用人机制还未完全建立起来，国有企业经营者的任免权和薪酬考核权仍由党委及政府掌握，而非在市场竞争中产生，造成企业对市场和法律的敬畏度远低于对行政权力的敬畏度，国企领导人和职工薪酬待遇与个人贡献不配比等问题也较为突出。国有企业职业经理人选拔任用的市场化机制尚未形成，绝大多数国有企业中尚无符合市场特征的职业经理人，经理人的薪酬制度、责任制度缺位导致其职务晋升和经营业绩之间的联系不够紧密。

1.5国有企业激励、分配制度不健全

国有企业管理层激励手段形式单一，针对性不强，与国有企业领导人员分类管理相适应、选任方式相匹配的差异化薪酬管理制度还未建立，期权股权激励、科技成果入股、补充保险、福利性待遇等必要的中长期激励手段未得到充分运用，员工持股的配套政策措施仍未出台，导致对员工激励尚有较大提升空间。市场化的分配制度仍未实现，由于工资总额的控制，使企业不能完全顺应市场化机制成为真正的分配主体，由于分配方式较为单一使得企业工资具有一定平均主义倾向，由于分配制度的约束力有限，对于工资内收入管理过于僵化而工资外收入管理不善，导致分配秩序存在瑕疵。

1.6国有企业创新活力偏低

国有企业创新动力不足，企业多倾向于选择风险相对低的成熟技术及成熟产品，尤其对引进的国外成熟技术依赖程度较高，而不愿意投入大量资源从事风险高、周期长、难度大的创新活动。国有企业创新活动未能与市场接轨，部分国有企业开展创新活动以评奖为导向而非取得市场绩效，致使部分科研成果未能转化为可投放市场的产品或应用技术。部分企业基础研究能力相对薄弱，企业研究重点向应用性研究倾斜导致体现行业共性技术特征的基础性研究工作的比重降低。

2创新辽宁国有企业体制机制的建议

针对辽宁国有企业发展面临的体制机制障碍，结合国有企业改革与发展面临的国内外环境以及中央层面开展国企改革顶层设计的基础上，应着重在以下六个方面开展体制机制创新。

2.1理清政府与国有企业之间的关系

辽宁省委省政府应推动国有企业回归企业属性：在坚持“党管干部”的前提下，省委组织部任命国企负责人的范围应逐渐聚焦到关系到国计民生的重点行业，同时组织任命国企负责人的范围应尽量集中在国企董事会的核心成员；弱化国有企业的行政级别，仅仅赋予由省委省政府任命的少数企业高管以行政级别，其余企业内岗位取消科级、处级等行政级别，消除国有企业内职能部门的行政色彩；依法明确界定政府与国有企业应承担的责任，诸如学校、医院等一些公益性和社会事务应逐渐从国企剥离出来，解决经营绩效较低国企的历史遗留问题；明确界定省政府组成部门与省国资委之间的权力和责任分工，避免国企面临双重甚至多重监管问题，让处于市场竞争中的国企有更加灵活的市场运行空间。

2.2进一步完善辽宁省国有资本管理体制

辽宁省委省政府应推动国资监管由管资产向管资本转变：应进一步建立和完善辽宁省国有资本经营管理平台，运用国有股权进行融资，管好资本投向，聚焦重要行业和关键领域，支持国有企业的发展以及辽宁省部分重大工程建设，更好地服务于辽宁战略发展目标；充分利用股票市场、产权市场、债券市场配置国有资本、优化布局结构、规范产权流转、转换经营机制，以战略重组、整合上市为手段推进国有资本证券化；通过股票市场、产权市场、债券市场，对有发展潜力、成长性较好的非国有市场主体进行股权投资，提高资本运营效率，放大国有资本功能，主动参与混合所有制改革；部分具有较强行业竞争力的国有企业可以按照产业链、价值链要求，通过参股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业特别是民营企业发展混合所有制经济；部分从事相同板块、类似业务的省属国有企业可以与非国有企业进行资源整合、战略合作、股权融合，着力打造具有国际竞争力的大型产业集团。

2.3大力推进国有企业分类监管

辽宁省委省政府应对省管企业的功能定位进行重新梳理和明确，进而实现分类监管，对国资布局和结构做出前瞻性调整，使把国资更多投向战略性、支柱性、保障性领域。根据不同领域国有资本的战略定位和发展目标，可以把国有企业分为竞争类、功能类和公益类三类：竞争类企业以经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益，努力成为国内外同行业中最具活力和影响力的企业；功能类企业以完成战略任务或重大专项为主要目标，兼顾经济效益，努力成为省内基础设施投资开发、重大项目建设中富有效率的企业；公益类企业，以实现社会服务、社会效益为目标，努力成为实现社会与经济目标有机统一的服务质量领先的企业。对跨类业务企业实施差异化管理，例如，对竞争类企业中的公益性业务，通过购买服务等方式做到自我平衡，对功能类和公益类企业中的竞争性业务，要求按照市场规则，重点提高资源配置效率和市场竞争能力。对已经分类企业，坚持相对稳定与动态调整相结合，根据全省国资布局结构调整和改革发展实际，每年进行一次动态调整。

2.4积极发展混合所有制经济

辽宁省委省政府应鼓励民间投资主体通过货币、实物、知识产权、土地使用权等法律、行政法规允许的方式，通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁等多种形式参与辽宁国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股。辽宁省竞争类企业集团公司或母公司层面可以通过引入投资基金等混合或非公资本进行股权多元化改制。辽宁省可以充分利用各类资本市场，大力推进国有资产资本化、证券化，具备条件的企业实现整体上市或核心业务、核心资产整体上市。应当积极探索在混合所有制企业中管理层、业务骨干、核心技术人员等员工持股，支持国有企业改制引入外部投资者时，同步引入员工持股。

2.5进一步完善国有企业内部治理结构

辽宁省委省政府应当按照建立不同于党政机关干部管理办法、适应市场竞争需要、符合现代企业制度要求的企业领导人员管理体制的目标，对辽宁国有企业法人治理结构按不同分类予以明确和完善。竞争类国有企业应当积极推进外部董事占多数的董事会建设，董事长为法定代表人，原则上兼任党委书记，与总经理分设；对市场化程度较高的企业，尤其是董事会运作规范、已实行董事会选聘经理班子的企业可以实行职业经理人制度。功能类和公益类国有企业，可以探索对于国有多元投资企业，原则上董事长为法定代表人，经法定程序兼任总经理，与党委书记分设；对于非多元投资企业，可设1名执行董事任法定代表人兼总经理，与党委书记分设。履行出资人职责的机构委派或推荐监事会主席和外派监事，与企业内部监事组成监事会。对功能类和公益类企业外派财务总监。

2.6以科技创新推动辽宁国有企业做大做强

辽宁省委省政府应推动国有企业在创新驱动的经济增长过程中发挥引领作用，国资监管部门应依据企业所处行业特征，设定科学合理的创新考核指标，纳入国有企业运营绩效评估体系，注重体现技术创新在企业生存和发展中的决定性作用，改变经营绩效指标作为企业发展评价指标唯一标准，为这些企业设定创新导向的政策和监管指标。国有企业应对企业内科技人员创新行为重新制定激励机制，结合党的十八届三中全会提出的员工持股改革措施，让条件成熟的企业为研发人员提供一定股权激励，也可以在企业每年的利润中，计提固定比率作为创新基金，保证国有企业具有持续稳定增长的研发投入，进一步提高国有企业的创新效率。

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平近期强调，要坚定不移深化国有企业改革，着力创新体制机制，加快建立现代企业制度，发挥国有企业各类人才积极性、主动性、创造性，激发各类要素活力。面对日趋复杂的外部环境和更加艰巨的发展任务，更应坚定信心、排除万难，从国资国企业改革的全局去分析和解决现实问题，以更大决心冲破思想观念的束缚，推动国资国企业改革不断走向深入。

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