新农村建设导向下耕地保护研究

石彦　陈明

摘要：我国耕地面积锐减，耕地质量下降，耕地保护形势严峻、压力巨大。新农村建设与耕地保护之间相辅相成，互相促进、相互统一。通过对崇信县柏树乡在新农村建设中耕地保护存在的问题进行分析，提出了新农村建设与耕地保护的双向互动模式。并通过完善耕地保护政策体系，规范政府行为、强化制度落实，推进土地开发整理、宅基地复垦等措施来实现新农村建设和耕地保护双赢目标。

关键词：新农村建设；耕地保护；保护模式；崇信县

中图分类号：D9

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.27.073

建设社会主义新农村，是国家战略层面的决策，是全面建设小康社会的重要内容，是解决“三农”问题的有力途径。耕地保护是实现国家粮食安全的有力保障，是实现经济发展和社会稳定的基础。但当前我国耕地资源保护面临着耕地数量锐减、耕地质量下降的严峻问题。而耕地减少的主要原因是城市化、基础设施建设和农户建房占用。因此，如何以推进新农村建设为契机更好地保护耕地是值得深入思考和认真解决的问题。

目前已有很多关于耕地保护方面的研究。从研究区域来看，主要集中于东部沿海地区、中部粮食产区，或东北老工业基地，对西北地区的研究较少。从研究尺度看，新农村建设和耕地保护的研究以宏观性的大、中区域研究为主，主要集中于全国和省（区）层面的研究，也有少量对地区（市）等中等区域题进行研究，但极少有对诸如县等更小区域的此类问题研究，使得新农村建设和耕地保护在研究尺度上不尽完备，缺少对微观、小区域的相关研究。而且把新农村建设和耕地保护两者结合起来，以小区域为切入点进行探讨研究更少。针对目前研究主要以大中区域为主的状况，应进一步加强和完善对县级等更小区域的微观研究，以丰富研究区域类型，将新农村建设导向下的耕地保护推向深入。

崇信县耕地面积在2004～2011年间耕地面积总体呈减少趋势，平均每年减少52.8hm2，2004——2005年间减幅最大，达到2%。2006～2009年间基本维持平衡，2010年开始有一定增长趋势，但增长速度较为缓慢，增幅不超过1%。柏树乡申家庄的耕地面积变化情况与所在县基本一致。并且在新农村建设过程中耕地保护存在的问题在该区域具有普遍性，问题存在的根源也具有典型性。因此以该村为例，通过对新农村建设和耕地保护关系分析，构建新农村建设导向下的耕地保护模式，以期能对现实耕地保护与新农村建设的目标提供理论参考和实践指导。同时，崇信县是西北地区欠发达县域的代表，希望研究结果可以为其周边区县或其他相似地区的新农村建设和耕地保护提供参考。

1新农村建设与耕地保护的关系

1.1耕地保护是新农村建设的前提

粮食是一个国家和地区安全体系的基础，耕地资源是粮食生产的基础。因此，保护耕地是保障国家粮食安全，满足人民正常生存发展需要的必然选择。新农村建设以解决“三农”问题为目的、以促进农业和农村经济的发展为目标。因此，新农村建设必须以保护耕地、保证国家粮食安全为前提。

1.2新农村建设是耕地保护的基础

新农村建设是完全按照解放和发展农村生产力，全面推进农村的经济发展来计划和实施；是从全体农民的根本利益出发，保障农民生活宽裕、生产安定有序，权利及权益不受侵害；保证农村、农业进一步发展，保护农村经济快速、稳定、持续发展。新农村建设的顺利推进，更加强化了耕地保护的重要性，更有利于耕地保护有效实施。

1.3耕地保护是推动新农村建设的有效手段

新农村建设的目的是缩小城乡差距，增加农民的经济收入。耕地作为最重要的农业生产资料，是农民主要的衣食之源和社会保障，对农民生活和农村发展至关重要。保护耕地能够增加农民收入、能够更好地保障农民权益和提高农民生活水平。因此，耕地保护有利于推动新农村建设，是新农村建设的有效手段。

1.4新农村建设是耕地保护的有力保障和重要途径

新农村建设过程中的基础设施建设、土地整理、宅基地复垦、土地权力明晰、环境整治、管理改进、产业培育、农民技能培训等措施将会促进耕地利用效率提高、基础设施改善、生态环境改善、农户保护意识增强。因此，新农村建设是耕地保护的有力保障和重要途径。从长远来看，新农村建设的政策指导性使耕地保护在制度、政策层面的保障更加有力。

2柏树乡新农村建设中耕地保护存在的问题

崇信县柏树乡申家庄村在新农村建设中存在着非常突出的耕地保护问题，申家庄村位于崇信县北部塬区东段，属典型的黄土高原丘陵沟壑区。全乡总面积7532hm2。2006至2010年间耕地面积减少了613867hm2，平均每年减少153.467hm2，耕地面积减少数量多、速度快。新农村建设中对耕地保护影响较大。

2.1新村庄建设缺乏科学合理的规划

申家庄村特殊的地理位置和地貌造就了具有陇东地方特色的居住形式——窑洞。窑洞多位于塬边、沟头、峁墚等位置，从而形成了“人在山下住，地在山上种”的人文景观。随着生活条件的改善，人们逐渐改变了这种居住方式，原来在山下住的逐渐搬迁到塬边，有的在原有窑洞附近建筑房屋居住，虽然居住形式发生改变，但村落选址基本保持在原来位置，向外有所延伸。新农村建设过程中，政府划定的新村址完全抛开原有的村庄，位于塬面中部的一条县乡公路两侧。而这些建设用地全部为原有农户长期经营的承包责任田，导致共占用耕地13.33hm2。同时，新农村建设对当地生产生活习惯考虑不够，一部分耕地周边的道路未得到改善，不能进行机械化耕作及收割。农户种植的小杂粮只能在新置打碾场进行打碾、晾晒，既浪费土地又不利于新农村建设。

2.2乡村公路建设占地过多

农村公路作为农村最主要的基础设施，要与农村各项资源要素，尤其是与耕地资源统筹考虑、有效配置，以实现新农村建设的可持续发展。但柏树乡一条乡级公路境内总长约27km，其中有9km路段路面宽7m，两侧路肩至两侧行道树外侧距离都在10.5m以上。有14km路段路面宽6m，两侧路肩至两侧行道树外侧距离都在8.5m以上。这条路占用柏树乡耕地39.648hm2，除去两侧路肩、路基和绿化带共3m。据推算我国单位里程公路和单位里程农村公路用地面积分别是1hm2/km、0.67hm2/km。与上述标准比较，柏树乡公路单位用地1.49hm2/km，远大于国家级公路用地标准。所以，公路建设占地过多造成耕地资源浪费。

2.3违规违法用地现象普遍

2.3.1基本农田规划不到位

《基本农田保护条例》第十条规定：“铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地周边的耕地应当优先划入基本农田保护区”。对照该县的基本农田保护区规划图（图1）我们可以清楚的看到位于塬区中部的县乡公路周边红色区域为村庄建设用地，土黄色区域是一般农用地，黄色区域则是基本农田保护区。其实际位置远离主要交通线，处于塬区边缘地带，土地平整度、耕作条件和土壤条件相对较差，受水土流失影响大，不便于机械化作业。

《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。但该村共在基本农田上种植果树666.7hm2，并且被要求不得种植小麦、玉米、高粱等作物。该村没有严格按照制度政策落实和执行基本农田保护的相关规定，基本农田保护不到位的问题非常突出。

2.3.2宅基地超标严重

《甘肃省土地管理办法》第三十四条第二款规定：“农村宅基地按以下标准执行：农村人均耕地小于667m2，每户宅基地不超过200m2；667m2—1334m2之间不超过267m2；大于1334m2不超过330m2”。而该村已经建成的新村庄每户宅基地面积都在0.067hm2左右，由于缺乏科学规划，几乎所有农户门前都留有几十甚至上百平方米不等的空地。同时，村民在修建时私自扩建、临时搭建的情况也较普遍。所以，该村宅基地实际占用面积是甘肃省标准的3倍之多严重超标。

2.4宅基地的整理和使用问题突出

2.4.1宅基地复垦滞后

宅基地复垦是增加耕地面积的途径之一。但是受多种因素限制，柏树乡宅基地复垦滞后。该乡“一户两宅”、“一户三宅”甚至“一户四宅”的现象较多。随着农户搬入新村庄，原村址出现大面积宅基地闲置、荒芜。很多农户不愿拆除旧宅，导致大面积宅基地不能复垦，浪费土地资源。统计数据显示，柏树乡2010年新建宅基地占用耕地41.2hm2，而全年新增耕地和宅基地还田面积均为0。

2.4.2宅基地使用率不高

宅基地使用率低体现在以下几个方面：一是户籍政策的改革，部分农民购买了商品房，但不愿放弃宅基地，致使这部分宅基地几乎常年无人居住，使用率不高。二是部分农民全家常年外出打工，偶尔过年时回家居住，这部分住宅也是常年无人居住，使用率不高。三是该村民小组的多数农户季节性外出务工，致使宅基地产生“季节性闲置”。此外，部分农户宅基地批而不建或中途停建。这些都在一定程度上加剧了农村宅基地的土地浪费和宅基地使用率不高。

2.5多种原因的耕地撂荒严重

2.5.1规划失当引起耕地撂荒

一是政府规划论证不充分，盲目上马项目，导致农户积极性不高，参与性较弱。柏树乡形成产量、具有商品效益的果园面积有限。二是成活果树增加了在果园里套种其他作物的投入和难度，并且不便于农户耕种管理，使得部分农户放弃果园管理和农作物种植，耕地处于撂荒状态。三是山区耕地撂荒严重。新村建成后距该村山地较远，生产道路崎岖，生产成本大，不利于进行生产。而新农村建设时未对此类山地合理利用或改善耕作条件，农户耕作不划算，选择山地撂荒。

2.5.2农业生产效益低下，劳动力不足引起撂荒

农业生产是以水分、土壤、热量三大要素为基础的人类活动。该村年降水量415.3mm，土壤以黄绵土为主，有机质含量低，易受侵蚀，耕作层浅薄，一般在15cm左右。全年光照时间为2296h，日均温度≥10℃的天数在178天以上，有效积温为3274℃。降水缺乏、土壤贫瘠及农业生产多以传统的粗放经营为主，造成农业生产效益低下。农民无法从农业生产活动中得到自己预期的收入，致使农民从事农业生产的积极性不高，大量青壮年劳动力转移出农业生产；劳动力的转移进一步削弱了农业生产能力，使得单个劳动力耕种的土地面积增加；人口结构出现的老龄化带来的留守劳动力弱化；从事农业生产的劳动力的半工半耕加剧了农业生产投入的不足；现代农业发展不成熟，单位耕地所需的农业生产要素得不到充分的满足和补充，最终出现农民因无力顾及所有耕地，进行选择性撂荒。

3新农村建设导向下耕地保护模式及策略

3.1新农村建设导向下耕地保护模式

建设社会主义新农村全面推进农村的经济、政治、社会文化事业建设，是我国国家战略层面的选择。而耕地保护则是从我国国家粮食安全角度出发，为国家社会、经济、政治各方面提供最基本的保障。两者都以“三农”问题的处置为各自内在要求，在“三农”问题的解决过程中两者既相对独立，又彼此联系；既相互影响，又各有侧重。所以，我们要正确处理和对待两者的关系，消化冲突，放大融合，建立新农村建设导向下的耕地保护模式。

在新农村建设中需要通过新农村合理选址、基础设施建设、土地产权明晰、土地整理、宅基地复垦、产业培育实现生产发展，生活宽裕；通过环境整治、管理改进、扩大民主，加强农民素质培训等措施实现乡风文明、村容整洁。而新农村建设具体内容的落实从多方面推动了耕地保护。合理的土地利用规划和村庄选址为有计划、有原则利用土地提供了保障，有利于发展农地规模经营，控制耕地占用；基础设施建设和环境整治是改善耕地道路、水利条件，耕地生态环境，提高耕地质量的重要措施；土地整理、宅基地复垦是实现耕地面积增加的有力手段；加强管理、扩大民主、加强农民素质的教育有利于提高大众对耕地保护的认识；相关制度、法规的落实、产业培育是实现耕地利用的专业化、高效化，提高耕地收益的必然选择。归结起来，新农村建设导向下的耕地保护模式是以促进社会主义新农村可持续发展为核心双向互动的动态系统。

3.2新农村建设导向下耕地保护策略

3.2.1完善耕地保护政策体系

土地产权制度的不明晰使得农民在征地中无法维护自己的土地权利。明确土地所有权主体，将农民的土地产权落到实处，明确土地归全体村民所有。同时将耕地产权尤其是耕地的收益权和处置权还给农户，并使之法律化。善流转机制，允许农民根据实际情况在规定的期限内将土地经营权依法采取多种形式流转，促进土地的合理利用、农业规模化经营。此外，完善征地补偿机制，生态环境补偿机制等，以便更好地保护耕地和农民权益。

3.2.2规范政府行为，强化制度落实执行

地方政府注重短期的财政收入和发展地方经济的政绩，造成大量耕地被占用。规范地方政府行为，首先要强化土地利用规划的法律地位，以约束地方政府的供地行为；其次要严格土地出让审批手续，尤其是农用地转变成建设用地的监督审查机制；将耕地保护与地方政府政绩挂钩，建立耕地保护目标责任制度，加强考核奖惩力度，落实问责制；建立人民意愿评价机制，充分考虑人民意愿；全程公开申报、批复程序中各项环节，接受全民监督。此外，增强全民的可持续发展意识，促进全民积极的参与到耕地的可持续利用与保护中来。

3.2.3推进土地开发整理、宅基地复垦

土地开发整理是保持我国耕地动态平衡的有效手段，要充分重视其在耕地保护中的作用，并最大限度的发挥效用。在保护耕地生态环境的前提下，适度开发宜耕地后备资源，即宜耕荒山、宜耕荒地、宜耕荒滩；切实加大土地复垦力度，努力恢复废弃土地的生态功能，充分发挥各类废弃土地的利用潜力，增加耕地有效利用面积和提高土地利用率；积极推进土地整理，对田、水、路、林、村进行综合治理，大力增加有效耕地面积并提高耕地质量。

对于宅基地的复垦，要健全宅基地使用制度，加强执法力度，严格审批。采取多种手段，具体情况具体对待。首先，注重加强对农村建设规划的科学指导，推进新农村建设工程顺利进行，逐步调整村庄布局，要推进农村宅基地的管理体制和流转体制的创新与突破，逐步建立宅基地的退出和转换机制，避免由于村庄规划不合理导致宅基地浪费土地；其次，要加强宅基地整理，提高闲置宅基地使用效率。另外，要探索农村宅基地减少与城镇建设用地增加挂钩的政策，提高各地推进农村宅基地整理的积极性，拓展城镇建设用地的空间，从而提高整体的集约利用水平。

3.2.4发展农村生产，提高农民农业收入

发展农村生产最直接的就是向土地要效益，而水作为农作物产量的决定性因素，大大制约着广大地区的农业发展，发展和改善农村的水利设施就显得尤为迫切。发展水利设施满足广大农民的切身利益和实际需要，同时也是服从于国家战略方针，落实国家政策；提高农业生产科技含量，增加农产品经济附加值，促进传统农业向现代农业转变，延伸农产品的产业链，出产高端产品的高附加值农业；稳定农产品价格，建立农产品信息交流平台，帮助农民合理安排种植、有选择性种植，调整种植结构，种出市场需求、农户收益高的农产品。使耕地产生经济效益，吸引部分外流劳动力回归到耕地上，从事农业生产。

4结语

新农村建设与耕地保护相辅相成，统一于“三农”问题的解决。针对新农村建设中新村庄建设、违法违规用地、耕地撂荒等问题，提出以新农村建设为契机，从新农村选址、基础设施建设、土地规划、环境整治、产业培育等方面入手，建立新农村建设与耕地保护双向互动模式，实现耕地保护与新农村建设双赢。在下一步研究中，要进一步分析新农村建设中对耕地保护的落实效果及具体运作。同时，要注意微观小尺度研究与中观、宏观研究的有机结合。

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