针对容积率调整的廉政风险预警防控系统

黄 玲， 杜玲玲，柳宗伟

（1.广州市城市规划自动化中心，广东 广州 510030；2.广东瑞图万方科技股份有限公司，广东 顺德 528305）

针对容积率调整的廉政风险预警防控系统

黄 玲1， 杜玲玲1，柳宗伟2

（1.广州市城市规划自动化中心，广东 广州 510030；2.广东瑞图万方科技股份有限公司，广东 顺德 528305）

分析了传统廉政风险防控模式的不足，在充分分析建立廉政风险预警防控系统所需条件的基础上，提出了基于GIS技术与业务办公深度融合的廉政风险预警防控系统，并给出了具体的系统框架模型、核心数据建库方法以及系统对风险点防控的运行机制。该系统在广州市规划局得到应用，理论分析和实践结果均表明所设计的系统具有可行性和有效性，为容积率调整的廉政风险预警防控的智能化提供了新途径。

容积率；廉政风险；预警防控系统；GIS；规划

容积率是指项目用地范围内，地上总建筑面积与项目总用地面积的比率。容积率作为规划设计条件中重要的开发强度指标，按《城乡规划法》规定：必须经法定程序在控制性详细规划中确定，并在规划实施管理中严格遵守，不得突破经法定程序批准规划确定的容积率指标。对于开发商来说，容积率决定地价成本在房屋中所占的比例，因此，受利益驱动，开发商一般都喜欢“拱”容积率，即想方设法提高建设项目的容积率。在各地城乡规划的行政审批中，对容积率的调整搞“暗箱操作”，涉及容积率管理的腐败案件时有发生，对城乡建设产生了不良影响。因此，在各城市规划管理部门廉政风险排查工作中，违规变更规划、调整容积率都被列入高风险点，是廉政风险防控的重要关注点之一。

1 廉政风险防控的工作思路

1.1 传统的廉政风险防控工作模式

传统的廉政风险防控工作一般是以廉政教育和专项抽查相结合的方式开展，但仅靠有限的几个纪检专职工作人员，难以对全系统业务工作形成有效的监督，容易造成廉政建设与业务管理工作脱节，也就是通俗说的业务管理和廉政建设“两张皮”现象。即使加大对业务件的抽查力度，也难以保障廉政监察的及时性和准确性，往往是廉政案件发生后才进行处理和问责，基本起不到预警和防控的作用。

1.2 智能化廉政风险防控工作模式

针对传统廉政风险防控工作模式的缺点，以“科技防腐”、“智能防控”为抓手，建设“制度+科技+文化”的反腐倡廉方式，已成为推动廉洁建设的新路子。所谓“科技防腐”、“智能防控”，就是通过科学管理理念，对公共权力运行程序化、模板化，应用现代信息技术手段，对公共权力运行全过程实时监控，构建科学高效的权力制约和监督体系，提高反腐倡廉实效。在这种发展方向下，如何建设行业级、部门级的廉政风险预警防控系统成为当前纪检监查工作的重点之一。

2 实现容积率调整风险点智能防控的约束条件

由于规划审批中容积率调整是高风险点，因此，在开展城乡规划廉政风险预警防控系统建设时，实现对该风险点的排查、管控是最重要的工作目标之一。

1）法定规划数据库的建立。按《城乡规划法》规定，容积率必须经法定程序在控制性详细规划中确定，在规划审批中，建设项目取得的容积率不能突破控制性详细规划中确定的容积率。因此，只有建立了现势、准确的控制性详细规划数据库，才能在规划审批中方便、及时地获得建设项目所在地块的控规指标，才能通过计算机比对批出的容积率是否突破控规。

2）报建方案电子化与标准化。传统的纸质报建，规划报建图基本不可量测，对于批出的建设项目容积率，只能是开发商报多少就是多少，存在很大风险。因此，目前已有不少规划管理部门要求提交电子图形，它使得方案方便查看和量算。但由于规划报建图要素多、表达复杂，如果仅靠业务人员手工使用计算机软件对电子图形进行量算，不单工作效率低，而且还会由于图形要素定义的不规范造成容积率等指标的计算不准确。 因此报建方案电子化的同时，需要进行图形的标准化，通过信息系统实现对报建指标的核算，减少人为干扰。

3）规划审批办公自动化。传统廉政风险预警防控方式的症结之一就是无法做到实时监控，因此很难收到预警和防控的效果。对于容积率调整这类高风险点，如果是事后监察，往往为时已晚，已造成不可挽回的巨大损失和不良社会影响。因此，对于涉及容积率的规划审批事项，办公自动化是廉政风险预警防控实现智能化的必备条件。

3 廉政风险预警防控系统模型

3.1 智能防控系统架构

廉政风险预警防控系统不是一个孤立的系统，需依托行政管理部门的办公自动化，并结合容积率指标的特点，建立相关的空间数据库，以实现在业务审批的过程中，通过计算机自动找出风险点进行预警防控。廉政风险预警防控系统框架如图1所示。

图1 廉政风险预警防控系统框架

1）基础支撑环境包括网络系统、硬件系统、软件系统，由于容积率具有空间特性，因此在软件系统中包含了GIS软件平台和CAD软件平台。

2）信息资源库包括基础空间信息数据库、法定规划数据库、社会经济数据库、行政审批数据、廉政风险事件库和元数据库。

3）公共应用支撑平台由一系列的运行管理组件、工具组成，起到承上启下的作用，它在基础支撑环境、信息资源库所提供资源的基础上为用户提供服务。

4）应用系统分为两层，底层由控规建库与动态更新系统、电子报批审核与建库系统、行政审批图文一体化办公系统、信息公开公布系统组成，主要实现业务审批的全过程网上办事，以及法定规划和建设项目规划方案的电子图形建库；上层为廉政风险预警防控系统，由风险数据对比、风险预警管控、风险事件处置和风险数据评价4大模块组成。

3.2 智能防控流程

对容积率调整进行廉政风险排查，建立廉政风险点和防控措施，整理预警规则、预警条件，建立智能比对模型，具体包括风险等级、业务类别、发生环节、对比规则、防控级别（提醒、暂停、禁止）、处置流程等（图2）。

图2 智能防控流程

1）获取数据，实时比对。对于容积率调整，需要获取的数据包括办公系统中的建设项目名称、申报业务类别、当前业务环节、办理部门、经办人、审批人等信息，来自电子报批审核与建库系统的建设项目地点、建设项目申报方案以及通过申报方案计算出来的容积率指标，来自控规建库与动态更新系统的建设项目范围内的容积率指标。获取到的数据，按照对比规则，通过风险数据比对模块，运用GIS空间分析手段，找出异常数据。

2）风险预警管控。对于异常数据，根据防控级别，控制该审批项目在办公系统中的流转。将防控级别分为3类：第1类给出预警，申报项目可以进入下一流程；第2类是暂停流转，必须通过指定部门核查后才能继续；第3类是禁止，必须纠正后才能流转。对于第1类，虽然可以直接进入下一流程，但预警事件已进入处置平台，监管人员在后台已启动核查功能，随时可以暂停该业务。由于容积率是控规的强制性指标，因此一般不采用第1类防控方式。

3）风险事件处置。对于上述第1、2类风险事件，提出建立“四级两层联动防控”机制实现问题的复核、督查和处置。“四级”是指业务部门自查、业务监督部门核查定性、派驻监察室核查和上级监察部门核查。“两层”是指行政审批部门内部自查、监督和市纪委监察局及派驻纪检监察部门监察。对于复核后没有问题的风险事件，自动解锁，审批项目可以正常流转。对于复核后存在问题的风险事件，必须纠正后才能流转。

4）风险数据评价。定期对风险数据进行统计分析，统计分析结果公开公布，接受内部、外部的监督，促进防腐倡廉工作的落实。同时总结实施经验，及时修订工作制度，优化智能防控模型，提高智能防控的准确性和实时性。

3.3 核心数据建库

在容积率调整廉政风险预警防控中，需要实现控制性详细规划数据和报建项目用地红线、规划方案等规划审批数据的建库。

1）控制性详细规划数据建库。在廉政风险预警防控系统中，对于报建项目是否突破容积率审批的空间基准就是控制性详细规划。因此，控制性详细规划的数据建库至关重要。本文提出“电子报批”的思路：建设面向规划设计人员的控规编制软件，软件侧重于控制性详细规划设计、检查，实现规划设计人员按照同一标准生成控制性详细规划电子数据；建设面向规划审批人员的控规审批软件，软件实现审核规划设计图纸与规划文本，检查指标数据的一致性、准确性和合理性；同时检查设计图纸中是否存在线条重叠、边界线交叉、坐标值错误等；建立控规数据建库与动态更新系统，从更正申请、申请审核、数据制作、数据审查、数据上网、数据验收6个阶段进行流程记录和规范操作，以确保控制性详细规划数据库的时效性、准确性和合理性。

2）规划审批数据建库。在建立了控制性详细规划数据库的基础上，还需要实现从用地、修详、报建到规划验收环节的规划图形和规划指标的建库，才能获取当前建设项目的容积率相关指标，才能在业务办理环节进行空间分析和指标比对。

规划审批数据的建库采用图形电子报批的方式实现，即利用计算机的快速计算能力，通过将各种规划方案成果予以电子化表示，同时对各类图形要素进行定性与定量的处理，借助预定义的数据模型，有效解决各类规划指标的计算问题和不同阶段规划指标的比对问题。

3.4 容积率比对原则

在法定规划数据和规划审批数据实现准确、现势建库的基础上，基于GIS技术，采用空间分析法检查容积率等规划指标是否被调整。容积率调整的风险存在于规划审批的多个阶段，根据空间比对要素的不同，主要分为两类：

1）用地阶段。在用地审批阶段，批出的主要是用地红线和规划设计条件，容积率是规划设计条件的指标之一。该阶段通过比对控制性详细规划和规划设计条件的容积率是否一致来发现风险。具体实现方法是将用地红线和控制性详细规划进行空间叠加，找出地块涉及的控规地块，获取控规地块的容积率指标进行比对。由于用地红线可能跨越多个控规地块，因此，为保证批出指标符合法定规划，一般应要求用地红线按控规地块界线做作分地块，以保证批出指标可以一一校核。

2）建设工程规划许可和验收阶段。建设工程规划许可和验收阶段，需要根据规划设计方案图或竣工验收图计算本次批出的容积率，并与前期规划审批（如规划设计条件）和控规进行比对。由于大地块可能会分期报建，因此，在计算出本次批出容积率后，还需要统计该地块已批的建设量，以计算总的容积率。建设工程规划许可和验收阶段的容积率比对，需要与前阶段规划审批比对，也需要与控规比对，发现不一致时的风险认定原则如表1所示，表中R为本次批出指标；R1为前阶段指标；R2为控规指标。

表1 风险认定原则

3.5 应用案例

本文提出的廉政风险预警防控系统模型已在广州市规划局廉政风险预警防控系统中得到了应用。广州市规划局采用廉政风险预警防控系统与规划业务办公系统无缝链接的方式建设系统。在城乡规划业务审批的各类业务数据与GIS空间关联的基础上，将防控风险点嵌入到规划业务办公系统，结合GIS空间分析和数据仓库、数据挖掘等手段，对审批过程进行实时后台监控比对，实现了廉政建设与业务管理的深度融合。同时通过进一步完善控制性详细规划上网程序、用地红线划拨系统、建筑工程报建系统等实现核心空间数据的建设。

广州市规划局廉政风险预警防控系统于2012年9 月上线，截至2014年12月31日，已实现61类风险点智能防控，包含“变更容积率”、“变更绿地率”、“变更建设密度”等涉及控制性详细规划指标的风险点。系统运行的2 a多时间里，预警信息总量大幅下降，从

2012年的4个月产生预警信息557条下降到2014年全年共产生预警信息542 条。关键节点工作改进成效明显，据统计，“容积率变更”预警信息下降趋势明显，从2012年9～10月的月均40余条降低至如今月均2条。由此可见，建设廉政风险预警防控系统，特别是对容积率这类高风险点实现智能监控，能够有效地提高廉政风险防控水平。

4 结 语

建设项目规划审批是一项高风险活动，特别是在对容积率等指标批复的合法合规问题上，如何进行廉政风险预警防控是长期困扰审批部门和各级纪检监察部门的一个难题。本文提出了基于GIS技术与业务办公深度融合的廉政风险预警防控系统，给出了系统的框架模型、核心数据的建库方法以及系统对风险点防控的运行机制，并在广州市规划局得到应用。应用结果表明，该系统模型可行、有效，实现了对具有空间特性的容积率等规划指标的实时监控，为廉政风险预警防控的智能化提供了一条新的途径。

[1] 杜玲玲,黄玲.城乡规划廉政风险预警防控系统建设综述[J].城市规划信息化,2014(3):11-12

[2] 广州市规划局.广州:构筑智能防控 保障廉洁规划[J].城乡建设,2014(3):35

[3] 李晓峰,徐玖平,颜锦江.企业技术创新项目风险预警系统构建研究[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2010(5):88-95

[4] 赵海信.企业技术创新风险预警管理研究[J].科技进步与对策,2006(8):95-96

[5] 刘洪渭,丁德臣.基于ERM框架的保险公司全面风险预警系统研究[J].统计与决策,2009(20):130-131

[6] 杨建斌.建设项目风险预警系统研究[J].项目管理技术,2011,9(4):71-74

[7] 卢世民,张志强.邯郸市邯山区:架设全方位廉政风险预警“雷达”[J].中国监察,2011(12):29

[8] 樊惠萍,毛海亚.基于业务流程和GIS的城乡规划实施管理数据动态更新[J].城市勘测,2012(4):16-19

P208

B

1672-4623（2016）07-0023-03

10.3969/j.issn.1672-4623.2016.07.007

黄玲，硕士，高级工程师，研究方向为城市规划信息化、地理信息系统。

2015-01-20。

项目来源：国家高技术研究发展计划资助项目（2012AA12A204）。