《上海城市总体规划（2016—2040）（送审稿）》提交人大审议

陈建

11月10日，市十四届人大常委会第三十三次会议听取和审议了市政府关于《上海市城市总体规划（2016-2040）（送审稿）》的议案，市人大城建环保委向会议作了审议意见报告。常委会组成人员在审议中认为，城市总体规划送审稿全面落实中央系列重要会议精神和国家战略要求，编制过程充分集聚各方智慧和共识，积极探索高密度超大城市可持续发展的新模式，在强化战略引领的同时更加突出可实施性，体现了发展趋势与城市实际相结合，国家战略与公众意愿相统一。同时，常委会组成人员在审议发言中，也提出了一些意见和建议。

李克欣（市人大侨民宗委委员）：

赞同上海2040年的目标愿景：卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。

到2040年，还有25年。根据我国的城市发展经验，以及新型城镇化的建设步伐，跨度长达1/4世纪的远期城市规划，存在明显的不确定性。有必要全面、深入地探讨规划的前瞻性，特别要注重城市格局规划，慎之又慎，顺应全球特大城市的发展规律和趋势，充分考虑城市基础设施的不可颠覆性，超前谋划，完善引领性。

全球特大城市的发展方向趋于“城市圈”化，圈内人口高度集中，经济高度发达。在东亚地区，以日本东京、横滨为主体的东京城市圈，预期人口规模4500万，GDP占比超过日本全国的1/2；以北京、天津为主体的京津城市圈，预期人口规模5000万；深圳、香港、珠海为主体的深港澳城市圈，预期人口规模5000万。可以预言，未来必将形成以上海、苏州、嘉兴为主体的“大上海城市圈”，预期人口规模5000万，与东亚其他大城市圈规模相当。这是特大城市的发展规律和趋势，与现在的行政区划关系不会很大。

这些城市圈的大文化中心都在有序地向城市圈的地理中心移动。东京城市圈的大文化中心向东京、横滨交界地区移动，京津城市圈的大文化中心向北京、天津的交界地区移动，深圳位于香港、珠海的核心，成为深港澳城市圈大文化中心的趋势明显。可以预期，大上海城市圈的大文化中心一定会向上海、苏州、嘉兴的中心地区——淀山湖周边移动，也就是说，上海的城市中心功能区可能会加快向西迁移由此，提几点不成熟想法：

一、适当地跳出现在的上海行政区域谋划2040年的上海未来。在上海的淀山湖周边远期规划一座200万人口规模的大上海城市圈的新城市中心，聚焦科技创新、文化创意等大文化产业，建设全球大文化中心。远期预留建设用地和生态空间，把淀山湖周边地区打造成为集聚全球高端人才、引领全球发展的新城市中心。预留淀山湖新城市中心连接全国的高铁、城际通道，连接上海、苏州、嘉兴各地的快速交通空间，以及供应淀山湖新城市中心的电、水、气、讯等基础设施空间，为2040年的大上海城市圈预留战略发展空间。

二、完善全球航空枢纽功能规划，支撑大上海城市圈的国际化发展，建设卓越的全球城市。随着全球经济属地化的发展及一带一路建设的快速推进，全球大城市的海运枢纽功能正在逐步弱化，航空枢纽功能不断提升。上海要未雨绸缪，跟踪超高速地面运输工具和超高速航空器的技术发展动向，进一步完善全球航空枢纽功能规划。扩大虹桥国际机场规模，注重发展全球人流枢纽功能。在青浦地区预留多条飞机跑道空间，与现行的虹桥机场融合，形成新虹桥国际机场。结合高铁发展，强化上海与全国及世界的快速联系，形成世界级交通中心，让大上海城市圈全球人员往来便捷，对接淀山湖国际大文化中心建设，支撑“卓越的全球城市”发展。扩大浦东国际机场规模，注重发展全球物流枢纽功能。对接大临港地区作为建设具有全球影响力科创中心承载区的发展优势，以及浦东、崇明休闲区的建设，结合浦东高铁的建设，完善上海的产业结构，沟通全球快速物流系统，支撑上海的科技创新产业，代表国家深度参与国际竞争。虹桥国际交通枢纽与浦东国际交通枢纽要分工明确，互为补充，促进西部国际大文化中心和东部国际大科创中心发展。要提前规划第三、第四国际机场，为大上海城市圈的全球化发展提供坚实基础。

三、进一步明确“网络化，多中心”空间体系规划，完善“单元城市”模式，大分散、小集中、网络化空间布局，建设就近居住和工作、融合生态和生活的智慧低碳城市。要完善网络化城市中心节点的单元城市综合功能规划，明确不同单元城市边界，建设城与城之间的快速直达轨道交通，在城与城之间大规模“留白”，保留、复垦、建设城市观光型农业，就近解决市民的新鲜蔬菜供应问题，为市民的假日生活提供舒适休闲空间。在“留白”地区建设小型湖泊和城市水库，打通水系，结合城区地下渗水，充分利用雨水，完善上海的水生态，建设新时期的江南水乡；建设通风走廊，结合城市通风廊道建设，完善低碳生态环境。另外，注重加强上海中心城区的空气环境安全规划，清除上海中心城区夏季主导风向上游（东南沿海地区）的产业空气污染源，适时搬迁相关化工企业，调整产业布局，确保上海的城市环境安全。

孙雷（市人大农业与农村委主任委员）：

我赞成这个总体规划送审稿，同时提三点建议。

第一，关于严格控制常住人口的规模。规划到2020年控制在2500万以内，到2040年人口2500万人左右，也就是未来的20多年上海常住人口基本不增加。这是调控的需要，但是与城市发展，特别是国际化大都市的发展规律是不是相符合。目前来讲，一个开放型的、正在迅速发展的国际化大都市很难简单地用行政的手段或者是通过规划的手段来控制城市发展所需人口的导入。用什么样更好的办法来表达到2040年上海常住人口规模的调控目标，我觉得是不是这几件事情要考虑一下。一是科学界定上海城市常住人口的极限到底在哪里，现在也有说2500万，也有说2600万，有一些专家认为上海可以更多一点，超过3000万也不要紧，这一定要进行很好地科学论证，比如说水资源，土地资源等等的极限到底在哪里。二是现有的常住人口的变化和预测，比如说实施两孩政策、上海老龄化程度在提高，平均期望寿命的增长都需要考虑。此外，人口的分布变化，现在中心城区不可能容纳更多的人，中远郊地区甚至上海的周边地区是否有余地。三是优化人口的结构，上海要建设具有全球影响力的科创中心，首先要吸引创新型人才的加入，成为有文化的青年人向往的地方，一个城市如果失去了年轻人的向往，这个城市也就没有希望了。所以我们既要加以控制，又要研究符合城市自身发展规律的调控手段。

第二，关于促进新市镇协同发展的表述。核心镇的表述主要针对金山滨海、崇明城桥地区，要求按照不低于中等城市标准进行服务配置。从城乡结构分类来讲，这样的表述放在新市镇里面不是很合适，同时又在新城这节讲到上述两个地区要建设成相对独立门户型节点城市。前面突出了作为门户型的城市表述，后面又放到核心镇考虑，我觉得有重复。建议把核心镇这两个地区放在前面讲，不要放在新市镇，不能看成是新市镇。

第三，关于大力发展多功能的都市现代农业。上海农业发展一定要围绕发展新理念，凸显上海大都市对农业发展的要求，大力发展绿色农业、品牌农业、服务农业和智慧农业。这“四个农业”经前一段时间调查研究，大家已形成共识，得到了大家的认可，建议把“四个农业”的表述加入大力发展多功能都市现代农业中去。关于农用地复合利用，提了一个目标到2040年全市农田的林网化率10%左右，建议对这个表述再研究一下，什么叫农田林网化率，农田林网化是多少亩作为一个林网区也没有明确，所以用这个表述要慎重一点。再者，即使达到10%，提了也没有多大意义，所以要斟酌研究一下是否要提出10%的概念，

张辰（市人大教科文卫委副主任委员）：

我建议把握好三个方面辩证关系。

第一，关于卓越城市，上海的城市定位是卓越城市，用辩证的观点来把握卓越城市的建设，我建议卓越不仅仅在城市的经济实力，更要在人的品质上，特别是到2040年上海人口受教育的平均年限。就近期的统计数据来看，上海和北京相比受教育的平均年限差距还是很大的。此外上海文明水准也需要不断地提升。

第二，关于人口规模，要讲求人口的总量控制和结构的合理。2015年上海的人口规模是2415万，按照这个规划到2040年上海人口要控制在2500万，调控的量比较小，因此在总量控制的情况下更要考虑结构问题，积极面对老龄化，使人口结构更合理。

第三，关于建设用地负增长的目标。在减少工业用地的同时，如何让上海的第二产业能够更强、更有效、更有实力，这也是要辩证处理好的关系。

戴柳（市人大财经委副主任委员）：

有四个方面优化完善的建议。

第一，对全球城市目标要有相应量化的指标，卓越的全球城市的概念是需要进一步表述的，并有具体的量化指标的。让老百姓有更多获得感，和更高的感知度，对规划有阶段性的量化目标，国际化的概念也要在开展对标研究的基础上进行量化。第二，发展定位要增加产业发展的内容，因为长期在做产业工作，我觉得特别是要重视具有全球资源配置能力的大企业的发展，明确产业发展重点，也要强调产城融合发展，避免上海的产业空心化。第三，进一步丰富人文之城的内涵，规划既要考虑市民获得感，也要赋予市民责任。不仅仅强调满足人的发展需求，人文的内涵应该包含人民群众的参与度、贡献度，增加市民素质等方面的内容。第四，要营造更具吸引力的创业就业环境，优化就业岗位布局，引导非核心功能的疏解，提高郊区城镇的就业集聚度，提高教育、健康等社会性基础设施服务水平，进一步吸引全球创新创业人才。

马进（市人大城建环保委委员）：

我想围绕可持续性的生态城市提些想法。

尽管本市近年来生态环境持续改善，市域生态空间建设稳步推进，但是依然存在区域联防联治体制机制不健全，全市生态空间逼近安全底线，垃圾处理方式原始落后，垃圾再利用不够等问题。为此规划提出上海2040年坚持生态优先发展，锚固城市生态基底，确保生态用地只增不减，成为引领国际超大城市绿色低碳可持续发展的标杆目标。规划还优化生态布局，构建了双环“九廊十区”，强化生态空间对市域空间解构和布局的硬约束，2030年实现原生生活垃圾零填埋，这些目标如何实现，还有很多事情需要我们坚持不懈地努力。为了确保2040年的目标能够实现，提三点优化完善建议。

第一，推进固体废弃物综合治理和科学利用，完善相关设施布局，按照规划减量化、资源化、无害化的原则，加快推进源头减量，逐步实施生活垃圾源头分类、分类运输、分类中转、分类处理。要推进垃圾资源化利用、建筑垃圾分类处置，完善城市固体废弃物终端设置。

第二，采用新技术，创新能源利用和环境保护。加快高新技术研发和应用，鼓励采用循环利用方式处理固体废弃物，逐步消除废弃物填埋场带来的污染隐患。在太阳能的基础上充分重视生物能源等新型能源。积极推进城市的低碳化发展，科学布局垃圾生物能等再生能源设施建设和发展。

第三，加大节能减排力度，对挥发性有机物排放总量控制指标进行总量限制，在产业布局中加强约束和引导，切实实现城市污染物排放逐年减少，绿色环保高利润的新兴产业持续健康发展的良好局面。

钱耀忠（市人大城建环保委委员）：

规划的生命力主要在于实施，所以我提几条建议。

第一，人口结构调控政策应当进一步明晰目标导向。从目前情况来说主要还是指标式的管理方式，通过产业结构的调整、群租整治、拆违等调整人口结构。从长远来看，上海既要加大对高层次人才引进的力度，也要建立与产业发展相适应的劳动力队伍的结构，既有规划人口导入地区，也有规划控制人口地区，等等。所以光有劳动年龄段人口大专及以上的比例达到60%，光有2040年常住人口2500万人左右调控目标还不够，还应在这类目标之下细化人口结构目标，这样才能更好解决服务人口的资源配置问题。

第二，加大土地空间节约利用的统筹力度。一方面现在上海的建设用地已经触碰到天花板，另一方面规划当中也提到还存在很多使用不合理的问题，所以充分利用好上海的国土资源对上海这样一个城市来说具有特别重要的意义。但是真要实施起来的难度还不小，这方面的例子很多，比如地铁停车场、车辆段综合利用空间资源的潜力很大，但真要实施就遇到占用这里建设指标的问题。要切实解决好规划、政策统筹问题，并且要花很大的力气来解决这一问题。这是从规划走向实施规划要关注的重大问题。

第三，深化对工业用地的减量化与转型发展的深入研究。工业用地的减量化的核心问题是结构优化，对于纳入集中建设区的，定位比较明确，项目入住也比较容易。但是在集建区外面的可能面临留白，留待以后开发，留白的话要深入研究留白阶段成本费用问题；也可能具备转型发展条件，但转型发展什么同样也需要深入研究。

张丽丽（市人大侨民宗委主任委员）：

提两个方面的建议。

第一，总规讲到人口的综合调控，这很重要，既是战略性的问题，又是基础性的问题。上海的人口问题是非常突出的，主要有3个矛盾，第一是规模，是否可以达到控制在2500万的目标。目前上海人口已达2415万了，按照近三年出生人口平均一年20万递增的速度，到2040年还有24年，仅出生人口就要增加480万。因此要控制在2500万难度非常大。第二是人口结构，上海人口结构的突出问题是老龄化、少子化、人才质量有待提高，大专以上的人数低于北京、南京、武汉。因此对人口的优化还要作一些深入研究，特别是政策的引领作用。第三是人口分布问题，上海的人口分布是不合理的，中心圈、核心圈特别拥挤，不堪负担，而远郊部分还是有很多空间的。所以我提一个建议，在人口分布的调控方面建议深入作一些研究，除了产业结构的优化、人才高地的建设、政策的引领等措施以外，还要通过交通等公共服务来调控人口的合理布局。

第二，总规讲到文化建设，这是城市的内涵所在。我们这个城市要建成卓越城市，成为令人向往的创新之城、人文之城、创新之城，就要在总规中强调市民的责任感，并长抓不懈。提高城市文明程度、提高市民素质，现在还没有达到理想状态。总规中有关文化建设的内容中，硬件的描述比较多，建议在提高城市人民素质方面有具体的描述。如垃圾分类落实，市民习惯的养成很重要，要在文明建设方面作一些研究，并在总规中有所体现。

龚梅华（市人大常委会预算工委副主任）：

就城市安全中的若干安全问题提三点优化完善建议。

第一，要更加重视信息基础设施安全建设。城市安全设计的面很广，而且与老百姓有密切相关，因此重大基础数据的建设非常重要。应在规划中强化轨道交通的出行安全、高层建筑的电梯安全、消防设施安全、玻璃幕墙安全。未来这些设备设施都需要不断更新或维护，尤其对幕墙、电梯的使用年限，大人流轨道交通的重大基础数据要进行定期更新维护，确保对数据的精准分析，做到心中有数。要为信息化的基础设施预留空间，进一步提升本市信息化服务水平。

第二，要更加重视建管并举的理念。现在轨道交通日均客流为1000万人次，到2040年运营里程达到1000公里，人流量还将有很大增加，要通过加强轨道交通的管理来保障城市安全。为此，要一切以安全为中心，总结成功经验，吸取过往建设过程中的不足，进一步优化建设方案，在建设中为管理留空间，在管理中搞好建设，确保城市安全。

第三，要更加重视城市的安全防护和风险管理。应加快构建城市安全的防护体系，并在规划中有所体现。建议规划要明确建立以风险管理为中心的城市安全预防的控制体系，同时在理念上要从以时间为中心的管理，转向以风险为中心的管理。城市安全应未雨绸缪，需要我们转变理念，有关部门尽责，并形成全社会的共识。

陈东（市人大内司委副主任委员）：

提两方面建议。

第一，在古建筑保护和历史文化名城建设中应该进一步完善积极的发现和保护机制。本市应尽可能多地保护历史建筑，争取建成一座活的上海历史博物馆。老城墙、老庙、老房子等老建筑沉淀的是上海城市的历史和文化，伦敦有10000栋保护建筑，上海只有2136栋保护建筑，而且边拆边发现、边保护的现象一直存在，我们应该把发现的历史建筑保护好，不要拆了再做假古董。第二，规划中提出，“各级教育中，规定通识性人文艺术设计内容和课时，鼓励青少年课外文化艺术体育类社会培训”，建议改成“……鼓励青少年课内外艺术体育类的培训”，不要把文化艺术体育类变成纯粹的课外。

张民选（市人大侨民宗委副主任委员）：

讲一个大的方面和两个细节。

第一大的方面，就是全球城市要提升核心功能。各国的国际大都市都有一个影响世界规则的功能，而且都要占领世界的道德高地，比如纽约有联合国总部，大量国际规则都出自纽约，联合国的儿童基金会也设在那里。为提升全球城市核心功能，上海、南京、杭州都举办了大型会议，接下来就要想办法成立大型国际组织，使其成为上海的标志，同时也为国家承担起类似的责任。

第二在公共服务和高级公共服务两个专项中，有需进一步明确的地方。其一，关于国际学校，报告中提出要建立国际学校，其实国际学校的概念非常含糊，目前国际学校有两种类型，一种是市民享受国际化的教育，便于“走出去”，另一种是为外籍来沪居住生活工作人士的子女服务的教育，正式表达不一样。通常为中国孩子走向世界提供教育的是民办号称国际学校的学校，因为WTO规定义务教育阶段向世界各国都不开放，政府对此相当谨慎。此外，外籍人士子女学校数量很少，而且概念模糊，不明确在哪个学段，没有必要在一个宏大规划中特别指出。

其二，在高级公共服务中讲到了建立4所一流大学，形成2+4+X的模式，4就是指松江、奉贤、南汇、嘉定等周边建立起大学集聚城，但现实中已经发展成2+5了，临港地区已经有大学进驻了，但报告中仍然说2+4+X，不够准确，建议更仔细地考虑这些问题。

叶青（市人大法制委委员）：

规划中提到，推动学校校区（尤其是大学校区）的附属开放空间全时段对外开放，建议对此进一步研究。大学校区，特别是对有历史、艺术、科学价值的传统老校区来说，进行一定程度的开放对人文之城的定位是有利的和必不可少的，但是校园有其特殊性，如全天候作为人群的集聚地，对人身财产安全会产生风险隐患，学校的安静有序也难以得到保证，同时高校的人财物等支撑服务资源有限，难以应对全时段的开放。高校内的博物馆、图书馆可以按时段对外开放。

陈保平（市人大教科文卫委委员）：

提几个建议。第一，世界各国大都市的规划一般做到2030，只有上海做到2040年，做长远规划没有问题，但建议到2030年对规划作阶段性地评估，有利于整个规划的完善实施和落实。因为社会与科技的发展我们不能完全预计，如互联网的迅速爆发，10年前我们无法预想。

第二，建设卓越的全球城市，其中包括文化大都市这个概念提得非常好，文化是体现卓越的很重要板块，目前全世界能够称得上卓越文化都市的城市，我个人觉得就是3个，纽约、巴黎、伦敦。上海要做卓越的全球城市，和已有的卓越全球化城市相比，在文化上到底缺什么呢？我觉得，第一缺标志性的文化空间，比如卢浮宫、百老汇。第二文化的创造力也有所缺失，黄浦江两岸、苏州河沿线还不是文化的集聚，只是观光浏览的场所，上海还没有真正能够体现文化创造力的空间。“文化密度”对文化创造力的爆发非常重要，没有集聚的文化中心对创造力的迸发会有影响。关于如何体现文化的内涵，要考虑三个内容：第一是世界文化的汇聚力在文化空间和文化规划中有所体现；第二是中国文化的创造力怎样体现，比如，可以把全中国非物质文化遗产的演出都引进上海，建一个非遗演出的文化中心，让中国文化的创造力在上海体现出来；第三是市民文明素养的提升。这些内容应成为上海文化提升的最基本的标准。

最后，关于历史文化遗产的保护，规划中提到，根据文化发展要求逐步增补保护对象，拓展文化保护范围，规土局的报告中也讲到根据要求可以不断增加，但怎样通过法律和刚性的规定来使其增加，还缺少明文表述。从历史上看，在八九十年代上海付出了30万平方米历史建筑的代价，今天才逐渐形成了历史文化遗产保护的概念。由于在开发商、土地财政和历史保护需求的动力交织机制中，文化相对弱势，所以建议在规划保护的指标和硬性规定上予以明确。

【链 接】

市人大常委会副主任薛潮：赞成城市总体规划送审稿，也赞成城建环保委的审议意见，讲3点意见建议：

第一，关于城市性质。这次送审稿最新的表述讲四个中心，科创中心，国际文化大都市，与卓越全球城市作了较好的衔接，体现了国家战略的落实和城市精神的提升。建议作为具有全球影响力的上海，应在未来的20年里持续开展面向国际的定位研究，持续强化与国际大都市的交流，逐渐找到上海在国际和国内的细分定位和核心抓手。同时建议重点加强对上海未来科创中心内涵的挖掘和精准的定位，并在全市域空间范围作出预判和引导。

第二，关于指标体系。建议分类制定指标体系，重点强化体现底线约束型的指标，进行持续严格管控。而对于一些较难预测准确的指标建议留有充分的弹性，如外籍人口、住房套数以及部分经济指标等。

第三，关于实施保障。目前送审稿的成果较为简略，建议进一步加强各项政策体系的统筹研究。一是为充分应对未来的不确定性，建议建立阶段性分期目标和指标的分解和动态调整机制。二是希望探索构建实现“底线管控”的综合配套政策和法律法规体系。

市人大常委会副主任吴汉民：我对2016～2040规划报告“前言”提一点修改建议，“前言”一般是一篇报告的点睛之笔，很重要。在“前言”的第五、六、七自然段，每段的最后一句，分别是到2040年，上海将成为全球最具竞争力和国际影响力的国际大都市，成为全球最具吸引力的幸福宜居城市，成为全球最令人向往的健康、安全、韧性城市，这三个“全球之最”我认为可能要慎重一点。主要理由有三条：

一是党的十八大报告提出，建设中国特色社会主义的总依据是社会主义初级阶段。习近平总书记指出，要牢牢把握初级阶段这个最大的国情，在任何情况下都不能放松。要敬畏客观世界，尊重客观规律，要从客观实际出发制定政策、推动工作。

二是我们国家提出到21世纪中叶，就是2050年左右，要努力将人均国民生产总值达到中等发达国家水平。上海是全国的上海，上海的发展与全国的大局密切相关，不可能脱离全国的实际。

三是从有关专业机构对目前世界比较发达城市发展的有关重要指标分析来看，上海在一些方面还有较多、较大的差距。我们经过努力奋斗，不断缩小差距，并且在有些指标名列前茅，这是完全有可能的，但要在一些关键指标上超越世界发达城市，成为“三个全球之最”，这是很艰难的。拿掉三个“最”，做到“具有”也已经很了不起了。目标的制定，不仅要振奋人心，还要注重可望并可及。

我们这个规划报告，要报国务院审批，建议对这三个全球之“最”的表述，进一步进行研究、论证。