从内部控制理论出发探讨担保机构的发展

摘要：我国担保公司在政府扶持和市场拉动的双重作用下，呈现出快速发展的势头，对缓解中小企业融资难做出了巨大贡献。但是在此过程中担保公司的问题也不断凸显，反映出担保公司内部控制体系可能存在不健全、不到位的漏洞。为此，本章在介绍担保公司的总体发展情况对现状进行分析，并从内部控制角度来分析担保公司存在的问题。

关键词：内部控制、担保机构、中小企业

一、担保公司发展现状

（一）担保公司从面向中小企业的融资担保开始起步并快速发展

担保行业鱼龙混杂。目前担保公司主要分三类，一类是纳入监管体系的融资性担保公司，第二类是非融资性担保公司，第三类则是以担保公司名义开展担保和非担保业务的中小型金融机构。融资性担保业务由于高风险、高资本要求的业务属性，监管部门对其监管力度较非融资性担保业务更为严格。据不完全统计，截至 2011 年底，担保公司已经为超过 130 万的企业用户服务，在保余额总计 19120 亿元。随着担保公司对中小企业的作用不断增强，担保公司在我国也迎来了快速发展时期。

（二）担保业已经初步建立了担保法律体系

社会信用的缺失是制约中国市场经济健康发展，阻碍产业结构调整的严重问题。至此，我国已初步形成以《合同法》、《民法》和《物权法》为基础，以《担保法》为核心，以《司法解释》为补充的担保法律体系。此外，相关部门也相继出台了与担保法律体系配套的一系列监管法律法规，包括《关于中小企业信用担保、再担保机构免征营业税的通知》（2001）、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》（2001）等，这些与担保公司法律、法规相关的规范性文件，对担保公司的发展起到积极作用，一定程度上推动了担保公司的合法合规发展。

二、担保公司发展存在的问题

随着我国担保业的快速发展，担保公司自身存在的问题也逐渐暴露出来。其中，2011 年中担事件、创富事件等事件的曝光，不仅损害了担保公司的整体形象，也对我国正常的市场经济秩序造成了很大影响。现阶段，从内部控制角度来看，我国担保公司自身发展的问题主要体现在以下几方面：

（一）制度建设不健全，执行力度不到位。

虽然我国已初步建立了信用担保的法律体系，但是专门针对担保公司的规范性文件还很少，公司内部也缺少相配套的管理制度或操作规范，如内部控制制度、风险控制制度、内审制度、决策程序规范和议事规则等，导致部分担保公司的业务操作缺乏相关的监管和规范，容易滋生风险。同时，由于缺少健全制度规范和有效的监管，容易造成担保公司片面短期盈利，忽视了公司的长远持续发展。此外，在已有的规章制度基础上，缺乏严格的执行和评估制度。

（二）担保机构的监管与隶属主体为一体，缺乏有效监管。

《办法》明确担保公司的监管部门由省、自治区、直辖市人民政府确定，同时要求监管部门建立健全担保公司监控体系和重大风险报告制度，对担保机构的经营及风险状况进行持续监测。但目前县域政策性担保机构多由政府全额出资，隶属财政部门，导致县域担保公司的监管与隶属主体为一体，难以对其实施有效监管。

（三）风险管理体系存在缺陷。

担保公司作为一种高风险的行业，其自身的风险识别、防范、控制、分散对其发展有着重要意义。目前，我国许多担保公司的风险管理意识淡薄，还未形成风险的识别和分析系统，具体表现在：首先，很多担保公司还未建立起风险补偿与风险分散机制，实际业务操作中也未严格按照《融资性担保公司管理暂行办法》执行。其次，对于担保风险的量化测算不科学，补偿方式不规范，多是依赖缺乏专业任职资格的从业人员的经验和主观判断。

（四）中小企业财务管理缺乏透明度。

目前，中小企业普遍资金实力弱，缺乏抵质押资产，且账务管理缺乏透明度，使银行业机构与担保机构贷前调查难以深入，给企业融资担保带来较大困难，也影响了银行业的业务品种创新。

三、担保公司内部控制框架的构建与实施

担保公司内部控制的研究，不仅要对各框架要素进行全面地分析与协调搭配，还必须结合内部控制所涉及的各种担保业务活动范畴，在措施有效、监控对路的前提下，提出完善担保公司内部控制的措施与建议，促进担保公司的长效发展。

（一）健全管理机构，厘清管理权责

健全的审、保、偿、监相分离制度，应该在担保公司内部形成既相互制约，又职责明确的制衡机制。具体流程如下：申保企业向担保公司提出《委托担保申请书》，由资信评估部受理并对申保企业进行资信调查与评估并承担责任；依据资信评估部的评估结果，担保业务部的审批人员进一步对结果的准确性以及担保项目的真实性、有效性、合法性、安全性、盈利性，反担保人情况或抵押物、质物等内容进行核实和审查，审查通过后按照担保公司内部控制程序逐级签署审批意见；最后由风险管理部的有关人员负责担保项目的代偿、追偿和保后监测工作，对担保项目的代偿失误和追偿不力承担责任，实现对担保项目的持续监控。需要注意的是，在审、保、偿、监等业务过程中，总经理可在授权范围内对其负全部责任，各层级的授权负责人对总经理负责。

（二）建立有效的限额担保审批制度和集体审批制度

完善的担保内部控制体系还必须建立有效的限额担保审批制度和集体审批制度。授权审批制度应该明确限额标准和审批程序，对于符合担保条件的申保企业，需要担保公司在总量控制的前提下，依据一定的限制担保标准划分审批权限，从而保证贷款的安全性。

（三）建立内部稽核制度、实行离职审计制度

担保公司应该建立内部稽核制度，交由监控部负责。作为担保公司常设的专门机构，监控部门应该独立于其他职能部门，并定期（如每个季度）对其他各部门人员和担保业务流程进行稽核。其中，担保公司稽核的范围应该包括：申保企业提供资料的真实性、可靠性，担保合同订立的规范性、完整性，担保公司经营的合法性、规范性等。

（四）确立董事会在内部控制框架构建中的核心地位

不同的公司治理模式下，董事会在公司治理和公司管理中的地位是不同的。从我国《公司法》规定的董事会、股东大会、总经理之间的权责划分看，董事会在公司管理中居于核心地位。董事会应该对公司内部控制的建立、完善和有效运行负责。

参考文献：

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作者简介：

曹佩，女（1984 .2--），汉族，湖南益阳人，硕士，讲师，研究方向：财务会计