新疆农民专业合作社微观运行障碍调研与政府责任分析——以吉木萨尔县为例

王晓明

（中共新疆维吾尔自治区委员会党校经济学部，新疆乌鲁木齐830002）



新疆农民专业合作社微观运行障碍调研与政府责任分析——以吉木萨尔县为例

王晓明

（中共新疆维吾尔自治区委员会党校经济学部，新疆乌鲁木齐830002）

摘要：吉木萨尔县地处新疆天山北坡经济带，县域经济实力相对较强，其农民专业合作社发展的经验和存在的问题也具有典型性和代表性。本文通过实地调研，对新疆农民专业合作社发展的微观组织结构和政策环境进行了分析，提出了解决关键性紧迫问题的政策建议。

关键词：吉木萨尔县；农民专业合作社

农民专业合作社的发展绝不仅仅是一种农村经济组织发展的局部问题，它是党和政府在未来进一步加快农业生产发展、推动农村社会全面进步的关键性举措。

吉木萨尔县地处新疆天山北坡经济带，属全疆农牧业生产发展较快区域，县域经济实力相对较强，尤其是农牧业生产技术、市场经营能力和农业生产者整体素质远高于全疆平均水平。在农民专业合作社发展中，吉木萨尔县的经验和存在的问题也具有典型性和代表性。

一、吉木萨尔县农民专业合作社运行的瓶颈障碍

2006年10月31日全国人大常委会通过了《农民专业合作社法》，并于2007年7月1日起实施。此后，新疆的各地农民专业合作社和全国一样，呈现加速发展态势，农民专业合作社覆盖的乡村、农户范围不断扩大，在农业发展和农村社会进步中的作用进一步凸现，同时正在发展的合作社也将不断面临挑战。

在调研中发现，早在上世纪90年代中后期，新疆吉木萨尔县农民就根据生产经营的需要创办了专业协会、专业合作社等各种形式的经济自助组织。这些组织在提供产前、产中和产后的社会化服务等方面起到了很好的作用，为农民的家庭经营解决了一些难题。但是，这些组织都是在当时缺乏相应法律规范的条件下开展经营活动的，仅从经营身份来说，它们有的注册为“社团”，有的注册为“合伙企业”、也有的为“股份合作制企业”等等，在组织形式、运行机制和发展模式上其有很大差异。由于没有完善的法律规范，制度建设的随意性大，许多组织的内部运行机制不健全，无法实现真正的民主治理，不能有效保护组织成员的民主权利和经济利益，而且也没有得到当地政府实际有效的支持。

《农民专业化合作法》颁布施行以后，吉木萨尔县各乡镇村都陆续注册成立了数家到十几家数量不等的农民专业合作社，其中规模较大的多分布在吉木萨尔县经济发展相对较快，市场流通比较活跃，交通运输便利，产业集中的乌奇公路沿线区域。

当前，吉木萨尔县农民专业合作社在实践中面临的一个最突出的问题就是如何真正实现规范化发展，这与农民自身对于合作社的认知度、认可度可能是一个互为因果的关系。而在内部管理运作上，目前，吉木萨尔县的相当一部分农民专业合作社都欠规范，管理上还存在一些不足之处。

一是农民专业合作社民主管理执行不到位。农民专业合作社成员对自己的权利和义务基本上不甚了解，再加上成员大部分是农民专业合作社法人的邻居、乡亲、亲戚、朋友，管理上大多碍于情面，使农民专业合作社民主管理执行不到位。制度规定和实际执行错位，制度归制度，执行归执行，成员大会演化为由法人代表一人说了算，“一人一票”形同虚设，“一言堂”现象比较普遍。吉木萨尔县相当一部分合作社都是由大户牵头组建，这些人在当地有较大社会影响力，又有成功经历，而且入社股金较多，所承担的经营风险也较大，自然也希望能对组织有所控制，以保护自己的利益。在这些情况下，“一言堂”很容易发生。

特别需要引起注意的是，一些合作社在管理上、人事上甚至经济上都和乡村基层组织有千丝万缕的联系，这也从另一个角度加剧了这一问题。在合作社运行正常时，尚无问题，一旦合作社经营遭受挫折，基层组织就很有可能无法置身其外。

二是内控制度不完善。农民专业合作社大都没有建立起比较严密的内控制度，各项制度规定内容比较粗糙、简单，章程比较“草”，理事会、监事会运行规定比较“粗”，盈亏处理比较“缺”。这种“漏洞”百出的内控制度成了“聋子的耳朵——摆设”和中看不中用的“花拳绣腿”。加上一些农民文化水平较低，缺乏市场营销知识和经营管理知识。虽然合作社的组织制度规定了社员有权参与社内重大事务的决策，但是，如果他们不能了解其中的深刻含义，也就不能对此产生足够的重视。或者虽然社员对合作社的制度安排有所了解，但因知识所限，看不懂账本，或不能理解某一决策的意义和效果等等，自然也不能有效参与合作社治理。同时，对一些经常发生的财务费用，由于没有社员共同认可的管理制度，造成“要么大家的事没人操心，要么跑冒滴漏引起无休止的争吵”。我们调研的三台镇天元粮油加工合作社的年终决算耗时十几天，最后还不欢而散，就是典型的例子。

三是农民专业合作社没有按照财政部门的规定建立账册。有的农民专业合作社根本没有建立真正意义上的会计账册，甚至财务会计账册被简化成了“流水账”，从而无法供成员查阅。

四是监事会流于形式。有的农民合作社并没有监事会和执行监事，有的农民专业合作社虽然有监事，但这些监事既不监督又不议事，也不对本社的财务进行内部审计，对于不合规不合法的事情都是“睁一只眼闭一只眼”。

二、如何看待大户领办和控制的合作社

如何认识大户领办和实际控制的农民专业合作社，是调研中我们思考的焦点问题之一。

为了对大户的控制决策权加以限制，《农民专业合作社法》第十七条规定，“农民专业合作社成员大会选举和表决，实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。出资额或者与本社交易量（额）较大的成员按照章程规定，可以享有附加表决权。本社的附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十”。

在吉木萨尔县现已登记注册的合作社中，大户领办的合作社往往成为主要形式。如三台镇羊圈台子村12个合作社中，东梁生猪养殖合作社、农副产品供销合作社等都是这种大户领办型的。

从合作组织的发起人来看，有种植、养殖或营销专业大户牵头，有家族牵头，也有几个人合伙发起的。应该指出的是，合作社中大户领办和龙头企业领办在界限上很难划清，而且吉木萨尔县也确实出现了个别龙头企业牵头的合作社。

从吉木萨尔县农民专业合作社经营的实际来看，合作社的建立和发展确实需要具有一定社会活动能力和市场营销能力的带头人，而且这个带头人还需具备一种品质，这就是奉献精神。

由于合作社主要由农民组成，他们的文化水平大都较低，又缺乏市场营销经验，因此，要使合作社能在市场竞争中站稳脚跟，稳步发展，就需要能人发挥带头作用，并且心甘情愿地为他人的利益作出贡献，否则，民主治理的制度安排就可能成为一纸空文，出现“形似而神不似”。吉木萨尔县的干部和农民都普遍表示，在农民合作社的发展中，最为稀缺和宝贵的就是这种具有奉献精神的带头人。

当然，也需要警惕一些乡村干部从政绩考虑，贪大求多，甚至制造资金雄厚、覆盖面广的“好典型”，导致了大户以大量股金入社，从而控制合作社的现象发生。为了防止大户控制对合作社发展的不利影响，首先应该加强对社员的宣传教育。对社员开展合作社教育，使他们对合作社的原则、宗旨以及自己的权利和义务有所了解，提高社员对合作社的认知水平以及参与能力。在此基础上，鼓励社员对合作社事务的参与，在保障社员参与决策权这个问题上要对结果和过程给予同等重视。

从吉木萨尔县的现实情况看，目前阶段，如果没有大户的加入，没有合作社里的企业家，就没有成功的合作社。关键是大户社员和普通小农户社员之间能否建立一个合理的利益联结机制。从基层政府的角度来说，合作社的发展应该是社员自己努力的结果。农民专业合作社的经济实力太弱，是目前存在的主要问题之一，但是，以损害普通社员权利的办法吸引大户入社，在短期内把合作社做大、做强，也会导致“形似而神不似”。

合作社的一条重要原则是它扎根于当地社区之中，以促进当地社区的发展为其宗旨之一。一些本地农村大户领办合作社，在他们自身受益的同时，也带动了其他农民增加收入、增强了共同抵御市场风险的能力，最终促进了农村经济社会的发展。这种经济现象有其存在和发展的合理性，即使是一些领办农民专业合作社的大户、公司企业和农户社员之间的互利关系还不是完全平等，但在现阶段条件下也值得肯定。

但是，对个别外来的工商企业，试图进入合作社或领办合作社，圈钱圈地、套取优惠政策的现象，一定要保持警惕，防止侵犯农民社员的利益和败坏合作社形象的事件发生。

三、对于在发展农民专业合作社过程中发挥政府作用的建议

农民专业合作社的发展离不开政府支持。目前，一些农民专业合作社出现的“形似而神不似”的现象，就是与政府的监管不到位有很大关系。农业管理体制改革的基本方向，是充分发挥市场配置资源的基础性作用，把政府的经济管理职能转变到为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。所以，政府对农民专业合作社的支持应当是为它们的发展提供更好的机会，创造更好的环境。这就要求摆正政府与市场的关系，做到凡是市场能做好的事，都由市场来做，政府不必干预；即使政府有必要干预，也应更多采取经济手段和法律手段，而不是行政手段。

目前全疆各地的各级政府对于农民专业合作社的发展已经采取了多种经济和政策扶持措施，取得了一些效果。同时，《农民专业合作社法》开始施行，其他相关的制度规定也将出台，这就对政府提出了新的要求。这就要求政府依法管理和规范管理，实现农民专业合作社的规范化发展。

发挥市场的作用，就是尊重农民的选择。要让农民自己来决定是否建立合作社、建多大的合作社和由谁领导合作社等等。政府的作用应该体现在合作社知识的宣传教育，资金、技术、政策的支持上，以及依法对组织治理和社员权利等方面实施监管，促进合作社的规范、健康发展。

国际经验表明，对于合作社的发展，政府的不当干预（如人为做大等等），往往只会带来相反的效果，或者削弱市场竞争能力。

现有合作社发展的不规范，主要是因为一方面农民对于合作社的理解有限，并且对于合作社管理的能力也有限，合作社规范发展缺乏内在动力；另一方面从外部来讲，政府部门缺位，使得不少合作社基本上是“没有花香，没有树高，没人知道的小草”。对此，提出以下建议。

第一，加大宣传，提高合作社在农民中的认知度。可以采取散发传单、有线电视、宣传车、宣传栏等多种形式，利用巴扎、文艺演出、电影放映等经济文化活动的时机，深入各乡、镇、村进行灵活多样的宣传，使广大农民清楚认识到农民专业合作社是一种“农民办、农民管、农民受益”的新型经济组织。

第二，建章立制，为农民专业合作社的规范运作再添“准绳”。建议尽快出台“农民专业合作社管理条例”，进一步明确政府各有关部门对农民专业合作社管理服务的职责，将各部门给予农民专业合作社的指导、扶持和服务项目和内容进行细化、具体化。补充完善《农民专业合作社操作实施细则》，为农民专业合作社提供具体的、可参考的、现实的规范运作依据，进一步规范农民专业合作社的运行。制定下发“农民专业合作社财务会计制度”，以规范农民专业合作社的会计核算和财务管理，明确盈利的分配和提取。制定“农民专业合作社税收优惠管理办法”，明确农民专业合作社应享受的优惠税收政策标准，以便于税收管理部门的实际操作。

第三，强化政府责任，在政府引导下办好合作社。各级政府应切实加强对合作社的组织领导，成立由相关部门参加的领导协调小组，使合作社工作有人抓、有人管、有人做。应当根据当地农业产业化的发展方向，用产业政策引导、鼓励、支持农民创办各种不同类型的农民专业合作社。同时，组织抓好对农民专业合作社的培训工作，要制定培训规划，按照分类指导、分级负责、注重实效、方法灵活的原则，加强对农民专业合作社管理人才、经营人才的培训。

参考文献

[1]高宏伟、李旭超：基于中国特色农业现代化视角的农民专业合作社发展研究[J]．经济问题，2014（5）．

[2]谭银清、王钊、陈益芳：西方农业合作社演化对我国农民专业合作社异化的启示[J]．现代经济探讨，2015（5）．

[3]张晓山：农民专业合作社的发展趋势探析[J]．管理世界，2009 （5）．

（责任编辑：张琼芳）