浅议宋代地方监察制度中的廉政建设及其现代启示

辛怡阳

（山西大学 政治与公共管理学院，太原 030006）

浅议宋代地方监察制度中的廉政建设及其现代启示

辛怡阳

（山西大学 政治与公共管理学院，太原 030006）

十八大以来，反腐败成为全社会关心的大事，多项研究证明，政府需加大治理腐败的力度。宋代作为我国古代监察史的转型时期，其间形成的重要监察机制对我们有借鉴意义。通过对宋代地方监察制度中的制度防腐机制进行重点研究，分析其成因效果，总结其经验教训，旨在为我国现阶段的反腐败制度建设提供可行之策。

宋代地方监察制度；腐败；制度防腐

一、选题背景

习近平总书记曾讲到：“推进国家治理体系和治理能力现代化，……要加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发，努力实现中华传统美德的创造性转化、创新性发展……”目前，学界普遍认为宋代对现代中国的影响巨大。宋代虽有“积贫积弱”之称，但却是我国历史上少有的政治开明的朝代，是我国封建社会发展的一个里程碑、转折点，其社会经济、科学技术、思想文化都达到了新的高度，出现了新的特点。其社会经济的发展是承上启下的一个历史时期，是继汉唐盛世之后的又一个鼎盛时期，我国古代四大发明中有三项都是在此时期产生；政治方面宋代实行了使君主权力受到较大制约的中央集权，其建立的防腐机制相当周密，独具特色，这也是其吏治在初期和中期较为清廉的重要原因。国内外业界学者大多对宋代制度从历代传承角度或就其某一具体方面进行了相关梳理，较少论及其与腐败问题的交叉研究。本文将从制度防腐视角研究宋代地方监察制度，以当时的历史阶段进行理解，分析其现实效果，总结其经验教训。

二、宋代地方监察制度的历史地位

我国封建社会地方监察制度发展大致经历了以下几个阶段：（1）萌芽形成时期——战国秦汉（萌芽于战国，形成于秦汉）：汉武帝时就设置了尚无官署的十三州部刺史，东汉时，部刺史职能由监察延伸到行政，权力大为增加，并逐渐对立于中央政权。（2）渐趋完备时期——三国两晋南北朝至隋唐：因时局混乱，分裂割据严重，地方监察制度一度在三国两晋南北朝时期遭到严重破坏，至隋朝得以恢复，唐代较隋朝而言，取消了对地方监察官的品级限制，扩大了监察范围，且更为重视对地方经济方面的监察。（3）长足发展时期——宋元明清：多元化为宋代地方监察机制的亮点，元代设置了中央派往地方的执行机构——行御史台，明清两朝的地方监察制度形成了三道监察网。

宋代地方监察制度是在宋代统治者吸取汉唐教训基础上发展而来的，对地方监察官纵横交叉的监察体制为后来各朝所沿用并发展，在我国封建社会地方监察制度发展史上具有承上启下的地位。

三、制度防腐理论框架下宋代地方监察制度廉政分析及其现代启示

（一）制度防腐理论简介

清华大学廉政与治理研究中心创立了制度预防腐败理论框架，提出了分析腐败问题的新视角。该框架解释下，腐败动机和腐败机会是腐败行为发生的两个必要因子，其中前者为深层原因，后者为直接原因，而现实生活中腐败作用程度则取决于制度上腐败机会多少，这也是该理论框架强调治理腐败重在制度预防原因之所在。

（二）宋代地方监察制度廉政建设背景

政治方面，承五代之乱，宋代社会时局不稳定，多个少数民族与其相对立，民族矛盾与阶级矛盾交互并存，常面临动荡不安的局面，纷争四起；经济方面，宋代经济发展虽程度较高，除农业大有发展外，手工业及商业占比也明显增大，但频繁的民族冲突给人们造成了巨额负担，加之统治阶层生活无比奢华，导致宋代赋税之重创历代新高；社会等级结构方面，作为封建地主阶级主体的非身份性地主逐渐活跃于宋代政治舞台，使汉魏以来的门阀制度彻底崩塌，农民的人身依附关系得以松弛，抹杀了传统层面上的士庶界限。

（三）腐败机会分析——多元立体化的宋代地方监察制度

中国古代的廉政制度并未独立成型，只是在相关统治政策措施、职官设置及官吏选任管理制度等方面体现。宋代地方监察制度较隋唐有了重大变化，取代了单一体制，逐渐形成了独具特色、多元立体化的二级地方监察体制：路和府州军监。宋代改道为路，分监司和帅司两路，对应的监察机构除转运司、提点刑狱司、提举常平司等之外，还包括某些时期作为皇帝耳目而设立的走马承受，帅司路长官称安抚使或经略安抚使，因其仅在局部地区设置，不具普遍性，故本文不对其进行深入探究，府州军监级的监察机构是通判厅。

1.宋代地方监察官职官设置中的廉政建设。路为宋代地方最高行政建制，共设四司：经略安抚司掌军政，转运司掌财赋，提点刑狱司掌司法及监察，提举常平司掌赈灾及盐铁茶酒之榷，统称四司，主管监察，兼管行政，总揽地方政务事宜，各司长官间之间是相互独立、相互监察并相互牵制的关系，走马承受主要是探察边事，为皇帝“耳目之寄，实司按察”，受知州、监司的监察，这样错杂交叉的监察网络就避免了地方长官专权的机会。府州军监为次一级建制，较前代而言，增设了通判厅为其监察机构。

2.宋代地方监察官选任管理制度中的廉政建设。（1）选拔制度。宋代时期大致采用皇帝亲擢、臣僚荐举再由皇帝从中选任和宰执堂除三种方式来选任地方监察官。涵括监考、锁院、誊录等在内的一整套极其严密的宋代科场考试制度，以及使恩出私门的座主门生关系得以摧毁的殿试制度的确立等都使得宋代地方官员的选拔更为公正，科举进士出身者在任职中更是有优先权。（2）任用制度。宋代地方监察官的任用采取严格的回避制度，一要回避亲属，二要回避本辖区下级机构官吏，三要回避同路同级间的官吏，四要回避本贯。此外，宋代还限制高级官吏子弟任地方监察官，这些都从制度规定方面限制了腐败作用的机会。（3）官吏管理制度。宋代为保障中央集权的绝对权威，千方百计分散地方官员权力，各级地方监察官除受中央及直属上级监察外，同级之间也要相互监察，形成庞大互察网络。

职能方面，宋代统治者赋予地方监察官一些利于实施廉政的权力，比如，监司有权对相关税收违法行为举劾，亦可官员贪赃枉法，还可参与抗震救灾等利民管理事务；提点刑狱司可平反冤假错案；提举常平司有管理慈善事务之权等。

宋代统治者为防止地方监察官员滥用权力，对监司的出巡时间有严格规定，一般无公事不得在州县住宿超过三天，对其随从人员的最高限人数也有规定，还要求监司出巡不得打白条，不得纵容随从下属诛求钱财等等。

（四）腐败动机分析——预防为先的宋代地方监察制度

宋代对地方监察官的选任注重其政治品格的考察，要求所选之人身兼廉洁奉公、品行端正、诚实敢言、无贪赃记录等高尚品质，这就在事前控制方面保证了地方监察官员自身的廉洁，预防其腐败动机。

（五）宋代地方监察制度廉政建设效果分析

杯酒释兵权而立的宋代，吸取唐末五代教训，加强对专制中央集权的控制，在地方监察制度方面采取的一系列廉政措施都为宋代避免藩镇割据重现、维护国家相对稳定奠定了基础，但碍于封建专制主义中央集权制度时代背景的限制，其廉政措施大多是出于皇权独尊的需要，最终必将产生双重效应。

1.以中小地主知识分子为代表的非身份性地主进入地方监察管理队伍，登上政治舞台，更新了统治集团等级构成，是历史一大进步，但其重点在于扩大统治，广招士人的举措，使得官吏队伍不断扩充，加重了冗官程度，最终加重了普通民众的赋税负担。

2.宋代地方监察官身兼监察与行政两种职务，二者分界不明，其指导思想意在层层分割地方权力，虽加强了对官吏的控制，对防止地方藩镇割据的出现也有积极作用，但身兼两职，也给其提供了利用职务之便贪赃枉法的机会，而且弱化了行政职能，不利于推行政务。

3.宋代地方监察制度重在高度控制官吏，而非爱民惩腐，民本思想严重缺乏。多元化立体的地方监察体制将众地方官吏纳入其纵横交错的地方监察网络之中，相互牵制，相互监察，利于防止以权谋私和澄清吏治，助于巩固中央集权，但对于贪官污吏制裁偏轻、管官重于理民、过于严格的互察机制反而影响了监察的实际效果。

4.宋代地方监察制度过分注重技术程序和相互制衡，人治性大于法治性，相关廉政建设措施更倾向于以官员间的相互权力博弈来维护政治的清明，导致廉政效果大打折扣。

5.过于依赖官员道德自律，赋予地方监察官多种职权，虽有严密的互察网络对其制约，对其政治品格也有要求，但腐败之风盛行之时，一些监察官便趁机浑水摸鱼，如此更加剧了政治腐败。

6.宋代各时期的统治者推行的相关地方监察廉政政策不具有统一性，缺乏稳定性，时有时废，影响廉政制度的长效作用。

（六）现代启示

1.宋代对地方监察官的政治品质的重视无疑是值得肯定的，当前我国塌方式腐败现象的出现，就表明对各级官员的职前为官品质要求不够、职中为官品质考核不严，公务员考试程序中对其廉洁品质的测评不够准确，任职期间缺乏相关深层次的教育培训及其考察。

2.宋代地方监察制度廉政建设中防弊原则的贯穿性也值得我们借鉴，所谓预防为主，惩治在后，将腐败因子淹没于萌芽中更为重要。

3.各级主体间的多元立体化互察机制，使宋代地方监察呈现交叉性，多方互察的模式值得我们借鉴学习。

4.宋代地方监察制度廉政建设效果不佳其根源在于统治阶层以维护专制主义中央集权为落脚点，重视人治，轻视民本，当前我国廉政建设就应想民之所想、办民之所需，注重制度预防，完善廉政制度体系。

四、结语

本文利用制度预防理论框架对宋代地方监察制度中的廉政建设做了阐述，重点剖析其腐败机会因子预防机制，辅之以腐败动机因子分析，分析其中正反效应，归纳可借鉴之处，提供新视角，从中国传统文化中汲取防腐之策。

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［责任编辑李晓群］

D909.2

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1673-291X（2016）27-0188-02

2016-08-16

辛怡阳（1990-），女，山西临汾人，硕士研究生，从事行政管理理论研究。