我国资本市场法治化变迁的障碍和改革思路

赵明辉

(河南经贸职业学院经济贸易系，河南 郑州 450000)

1 引言

中国资本市场与法治化是“法与金融”研究的新问题，也是当前学术界讨论的热点问题之一。发达国家的相关经验表明，加强法治有利于资本市场提高效率。中国的资本市场是从“双轨制”并存环境中起步的，随着改革开放逐步深入和市场的逐渐完善得到了快速发展。作为一个完整的体系，中国的资本市场为企业的各项中长期投融资活动提供了无形或有形的场所，包括交易的主体、交易的客体、中介机构及其监管机构等等，为中国经济发展中资本资源的有效配置发挥了巨大的作用。特别是在当前的经济和社会环境下，我国社会保障体制改革、经济结构和产业结构调整、国有企业不断改制、城镇住房制度改革及商品化的推进以及我国加入WTO后国内经济与世界经济逐步的、全面的接轨等，都为我国资本市场的迅速发展提供了充分的经济、社会和市场环境，中国资本市场在市场经济发展中的作用会越来越重要，成为了调节市场经济运行的重要工具。但是，由于我国资本市场起步较晚，发展的时间较短，与资本市场配套的相关体系还不够完善，尤其是政府的不当干预、上市公司质量不高、券商投机行为的负面影响和外部监管环境不利等诸多不利因素的存在，造成我国资本市场的运行非规范化，这对资本市场良性健康发展及其积极作用的发挥，都将产生非常不良影响。这是摆在中国资本市场健康发展面前的一项重大课题。在这种背景下，中国资本市场决策层提出了法治化思想，并确立了中国资本市场法治化建设的目标和任务，阐明了中国资本市场法治化的重要意义。然而，我国资本市场的制度变迁中存在许多现实的障碍。鉴于此，本文通过对中国资本市场制度的分析，指出了中国资本市场制度法治化变迁中存在的主要现实障碍，并提出了相应的改革、完善的思路和措施。

2 中国资本市场制度法治化变迁的现实障碍

在中国的经济社会发展和经济体制改革的过程中，政府凭借其拥有的绝对政治力量优势和较大的资源配置优势，通过一系列的经济、法律和行政等手段对社会上其他主体的行为在不同程度上进行了约束。这种模式在目前中国的现实国情，计划和市场都不完全，以及市场经济体制不断完善的过程中，较好地起到了资源配置的优化和效率性。虽然中国资本市场制度变迁所选择的是政府主导型制度变迁模式，但其在现实中的障碍也是不言而喻的。综合起来看，其现实障碍主要体现在以下几个方面：

第一，由政府命令或法律引入等实施的资本市场制度变迁，要实现政府效用的最大化。但政府效用的最大化并不完全代表财富最大化，这就决定了政府主导型资本市场制度变迁并不总是能满足收益最大化的目标。当把政绩作为中国资本市场制度变迁的预期目标时，比如把政绩作为政府效用函数中的一个非常重要的变量时，往往并不能增加资本市场的净收益，因为这种制度安排并不一定有效。再如，当把股市定义为国有企业融资的工具时，这种资本市场制度安排就在整个经济制度体系中存在天生不足。

第二，政府有目的性的设置制度进入壁垒，限制某些微观主体的制度创新活动。在我国，制度创新方案一般根据政府设定的目标函数和约束条件来进行评估和选择，即使微观主体感知到有可能获利的机会，但如果没有政府许可或授权，也是不能自主进行有可能导致自身利益最大化的制度创新的，当然，更难以“退出”由政府作出的制度安排。这种做法固然避免了制度变迁偏离政府设定的轨迹情况的出现，但把制度创新局限在政府所设定的范围之内，将会导致我国资本市场制度变迁的低效率。资本市场制度的激励作用是以资本市场主体的需求为基础的，所以由于政府自身认识的有限理性和制度设计能力的局限性，或由于所设计的资本市场制度不一定满足资本市场的需求，因而较难创新出有效的资本市场制度供给，就更谈不上资本市场制度激励作用的实现了。

第三，政府的意识形态与资本市场主体的意识形态存在相当程度的差异，这就决定了政府主导型制度变迁并不是“唯制度效率”。当政府意识形态与资本市场主体意识形态一致时，这种情况下的政府主导型资本市场安排成本较低，而且能够给社会提供最大化的财富激励；反之，如果政府意识形态与资本市场主体意识形态不一致或差距较大，则政府主导型制度安排的成本就会较高，制度创新的成本也就会较大，政府或将维持资本市场制度不变，从而无法实现财富最大的预期，也很难有效地实现资本市场制度安排的激励作用。

第四，由于在制度变迁过程中，任何进行制度创新的主体追求的目标都是自身效用或利益的最大化，所以政府机构安排中的委托代理问题的存在，就使得政府主导的资本市场制度创新扭曲为代理人的效用最大化的创新。政府主导型的制度变迁往往是委托给政府机构的相关工作人员(如中国证监会发审委等功能部门)具体实施，由于官僚体制的存在和委托代理问题中信息不对称问题的存在，并且政府对其代理人往往不能实施全面有效的监督，这就导致代理人产生外部不经济的问题，在制度的设计和制定中渗透个人效用最大化的因素，从而不能实现资本市场制度安排的效用最大化。

第五，制度的变迁应随着市场的变化服务于市场，所以资本市场制度变迁既是我国资本市场法制化完善的过程，也是一种利益再分配的过程。但是，这个过程是异常艰难和复杂的，不可能同时满足每一个资本市场主体或者利益集团(如中国股票市场中大股东与中小股东)的利益。利益受损的集团将反对资本市场的制度创新，进行一定程度的干扰，那么作为公共利益代表的政府为了维系政治权利的稳定，将会尽力平衡相关利益集团的得失。在这种情况下进行的资本市场制度创新，或资本市场制度安排将偏离国民财富最大化的预期，资本市场制度的激励作用也将部分失效。

第六，在我国资本市场制度“双轨制”的情况下，既得利益集团对新的资本市场制度的阻力是相当大的，而且这种阻力又与政府权力部门有着千丝万缕的联系，往往导致在中国资本市场变迁中以法律法令推行新的资本市场制度的执行力远远不够市场预期。换句话说，这种情况表明，在中国资本市场制度法治化变迁过程中，政府的公信力效果、强制力效果和法律法规的执行力效果尚存在较大的完善空间。

3 完善中国资本市场制度法治化的思路和措施

资本市场是现代金融市场的重要组成部分，随着市场经济的发展，资本市场的作用已经不仅限于调节长期资金的融通关系，而是越来越成为社会资源配置和多种经济主体交易活动的多层次市场体系。市场经济是法治经济，所以维护资本市场的良好秩序，需要完备的法律体系以及高效透明的法治市场。资本市场的改革方向应该是也必须是市场化、透明化、法治化和国际化。针对我国资本市场的现状，要实现资本市场改革的目标，实现我国资本市场的法制化，就要不断完善我们的资本市场法律体系，加强资本市场监管力度，同时让市场发挥配置资源的主导作用，尊重市场、尊重市场规律，让市场焕发勃勃生机与活力。

第一，要实现资本市场的进一步完善发展，实现我国资本市场的大繁荣必须靠法治。一个成熟的资本市场，必然是一个高度依赖法治的市场。所以我国要不断完善现有法律法规，推进资本市场法律体系建设。然而，践行资本市场法治化是一项长期的、复杂的系统性工程。针对我国资本市场的现状，要完善我国资本市场法律体系，应该从三个方面的工作进行切入和推进。首先，要不断修订和完善《证券法》，由于过于依赖行政监管已经明显不能适应资本市场的发展要求，所以应适当侧重于为市场主体提供更多的活动规则，增强市场的灵活性，而不是增加监管机构的管制规则。逐步推进股票发行的注册制改革，让《证券法》成为一部真正的市场运行法，而非市场管理法。其次，借鉴其他国家保护投资者权益立法的相关经验，大力推动立法机关制定《证券期货投资者权益保护法》，以弥补目前私募、期货等市场主体法律的缺失，使市场管理者和参与者都能够有法可依。同时，也要进一步完善证券民事诉讼制度。为投资者依法自主维权来提供司法保障。再次，大力规范上市公司主体行为，把握好资本市场参与主体的准入资格。加快推出如《上市公司监督管理条例》等法规，既要还权于市场，还权于投资者，又要有法可依。

第二，强化市场监管，做到有法必依，执法必严。借鉴美国、中国香港等地的资本市场法制建设经验，构建有中国特色的资本市场执法体制机制，必须从保证资本市场信息的真实性和客户资金的安全性角度出发，逐步建立健全市场化监管机制和市场协作监管机制的，推动监管重点从以政府审批为主向以信息披露为主的转变，监管模式也应逐步实现从机构监管向功能监管的转变，从而逐步健全、完善由监管机构、自律组织和交易所共同组成的多层次监管体系。同时，执法过程也应快速高效，让权力在法律和公众的监督下公开、透明、高效运行，提高执法的有效性和威慑力，让证监会从审批者，转变为真正的监管者。

第三，探索保护投资者合法权益的长效机制。我国现阶段资本市场的投资群体中，中小投资者处于相对弱势的地位，抗风险能力和自我保护能力都比较弱，合法权益更容易受到侵害。“依法治市”的核心就是要保护产权，保障财产所有者、投资者、创业者等市场主体的合法权益，实现公平交易和要素的自由流动。所以要规范政府与市场的关系，做到政府“法无权不可为”，而市场主体“法无禁止皆可为”，让权力透明地、规范地运行，坚决纠正行政机关不作为、乱作为现象，消除权力寻租空间，杜绝和治理违法行政。同时，必须在建立市场自我约束的制度下促进市场诚信，切实构建保护投资者权益的司法制度。完善民事诉讼法、建立集体诉讼制度等相关制度和法律法规，要让投资者的权益受到有效保护，才能够共同维护和建设好我国的资本市场。

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[3] 郭强.关于国家治理现代化若干问题的思考[J].科学社会主义，2014，(1).

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