把脉低丘缓坡开发利用拓山地“再生”新路——关于建德市低丘缓坡垦造耕地调查分析报告

建德市国土资源局 徐建云

把脉低丘缓坡开发利用拓山地“再生”新路
——关于建德市低丘缓坡垦造耕地调查分析报告

建德市国土资源局 徐建云

根据建德市“八山一水一分田”的地貌特征，合理有序开发利用低丘缓坡资源是破解“双保”（保障建设用地、保护耕地资源）难题的一条可行措施。

一、建德市低丘缓坡资源与开发利用现状

（一）建德市低丘缓坡资源总述

建德市属于浙西低山丘陵区，以低山丘陵地貌为主体，山地和丘陵面积占全市总土地面积的88.6%，有着比较丰富的低丘缓坡后备资源（低丘缓坡一般是指海拔300米以下，坡度在25度以下的丘陵地带）。据市森林资源二次调查数据显示，建德市土地总面积为231442公顷，低丘缓坡土地资源面积为51099.13公顷（76.65万亩），约占全市土地总面积的22.08%。其中1级平坡（2-6度）面积2114.6公顷（3.17万亩），占4.1%；2级缓坡（6-15度）面积10505.4公顷（15.76万亩），占20.6%；3级斜坡（15-25度）38479.13公顷（57.72万亩），占75.3%。扣除76%以上森林覆盖率的硬性要求占地外，可用于建设用地和垦造耕地等综合开发利用的低丘缓坡为5692.27公顷（8.54万亩）。

（二）建德市低丘缓坡垦造耕地的潜力分析

建德市涉及低丘缓坡综合开发利用调查说明的主要有两项规划：《建德市林地保护利用总体规划2007-2020年》和《建德市低丘缓坡综合开发利用规划2011-2020年》。排除规划编制时间先后造成的面积差异和已完成垦造耕地的面积，两项规划中的所规划利用的低丘缓坡面积较为一致。参照《建德市低丘缓坡综合开发利用规划2011-2020年》，2011-2020年利用低丘缓坡全市垦造耕地的规划总量为2553.62公顷（3.83万亩），减去建德市2012年至2015年已经立项低丘缓坡垦造耕地项目中的1070公顷，至2020年，理论上可开发耕地量为1483.62公顷（2.22万亩）。

二、影响建德市低丘缓坡垦造耕地的因素

（一）政策因素制约

浙江省林业厅相继下发了《关于低丘缓坡综合开发涉及利用林地有关审核问题的通知》和《关于进一步做好低丘缓坡综合开发利用工作的通知》（浙林资〔2013〕84号）等文件。规定“一是严禁将坡度25度以上、省级以上生态公益林等六类林地垦造为耕地；二是涉及“四边区域”、高山顶部、沿山脊线及其两边范围林地的，要经过充分论证；三是强调垦造耕地项目选址涉及林地必须在报批之前经林业管理部门审核同意；四是存在山林权属纠纷，项目立项前要妥善解决争议和纠纷，未解决的不得立项。”这样导致一些符合条件、可开发成耕地的低丘缓坡区域无法实施立项申报，给低丘缓坡的开发利用增加了一定的工作难度。

（二）生态环境需要

1.维护生态公益林建设。构建稳定的生态公益林体系，切实改变生态功能脆弱、水土流失严重、城市森林景观效益差等不良状况，对于促进建德市经济社会和谐协调发展至关重要。建德市现有生态公益林地面积78080公顷，规划到2020年达到80593.33公顷，需增加2513.33公顷生态公益林建设面积，除少数从下山后宅基地复垦所得，基本上以低丘缓坡规划建设为主。

2.维护“三江两岸”生态建设。自杭州实施“三江两岸”生态景观保护和建设工作以来，建德市委、市政府高度重视、精心打造，注重沿线生态保护，规定在“三江两岸”1000米可视范围内的生态环境，不准进行低丘缓坡的综合开发利用，根据《建德市低丘缓坡综合开发利用规划2011-2020年》计算，涉及“三江两岸”1000米可视范围面积990余亩。

3.维护国省道周边生态建设。建德市作为杭州西部综合交通枢纽和区域级旅游集散中心，境内有杭新景高速公路82.79公里和320、330国道166.07公里，按浙政办发〔2008〕84号文件规定“四边区域”范围国省道公路、铁路、航道两侧1000米可视范围内的生态环境，不能随意进行低丘缓坡的综合开发利用。根据《建德市低丘缓坡综合开发利用规划2011-2020年》计算，涉及“四边区域”1000米可视范围面积为2810余亩。受到坡度、坡形、坡面、地质环境及高程等因素的综合影响，出地率普遍不高。地势条件和土质条件好的地方出地率为立项总面积的90%左右，差的地方仅为50%左右，如杨村桥梓源村项目，立项260亩，山皮拨开后尽是乱石林，最后新增耕地面积只有130亩。

4.自行开发种植。许多低丘缓坡区域符合开发为耕地的条件，但农民已经自行开发多年，而且种植情况非常好，取得较高的经济效益，如种植白茶、杨梅等经济作物，群众不愿意再实施垦造耕地。

（三）客观条件限制

1.地理环境影响。部分适宜开发条件的区域，山高路远，上山道路条件差，地质灾害隐患严重，生态成本远远高于垦造收益，如麻车清源项目，杨村桥清溪项目因地质灾害隐患导致群体信访；部分适宜开发条件的区域，种植条件不足，缺乏生产性功能，开发后难以承包种植，后期管护存在问题，几年后易变回荒草地。

2.垦造成本过高。部分区域受地质条件限制，当地无建筑材料，均需要外运。建德市兰江、新安江南侧大洋至更楼航头山脉带部分地区均为风化石，建筑材料需外购外运，从而使垦造耕地成本过高。

3.出地率不高。低丘缓坡垦造时

三、低丘缓坡垦造耕地面临的主要问题

2006年以来，建德市严格按照省市相关文件规定，积极推进低丘缓坡垦造耕地工作，取得了一定的成效，但在实际工作中仍然面临着诸多问题。

（一）传统认识上存在禁锢

1.涉及农户政策处理难。建德市低丘缓坡68%以上属于林地，绝大部分已发林权证且已承包给农户。在低丘缓坡垦造时，由于政策补偿，加之传统认识，经常出现群众阻扰施工现象，并引发一定社会问题；群众的期盼值越来越高，部分地方青苗和土地补偿几乎接近工业用地补助标准，个别群众反对容易导致项目“流产”或部分区域实施不到位。

2.镇村干部畏难情绪大。目前，少数乡镇、村干部认为低丘缓坡开发是市政府的事，同乡镇关系不大，而且工作情况复杂、点多面广、政策性强，要承担大量的群众工作和解决信访、化解矛盾等压力，工作难度大，部分镇村干部积极性不高，存在畏难情绪。

建德市大同镇劳村村垦造耕地项目现状全景图

（二）项目质量要求提高

1.开发技术难度加大。低丘缓坡的开发垦造按“先易后难”的原则实施，近年来适宜程度高、开发难度小、投入低的区块已逐步完成立项垦造，今后的区块在垦造技术、投入及后续管护上的难度都将不断增大。

2.上级要求逐步提高。为使工程设计更具可行性。上级对工程质量要求越来越高，对水利工程、砌坎工程、种植条件、建筑材料等10余项内容逐一验收。杭州市级还对各个项目的面积准确性逐一进行复测，对验收合格的项目部分未到位的要求落实整改，并组织回头看。

（三）后备资源日益减少

低丘缓坡土地作为珍贵的土地资源，虽然有效弥补了目前土地资源利用的不足，但由于土地资源的不可再生性，加之建德市客观影响因素较多，低丘缓坡后备资源只能做“减法运算”。加之连续几年取得各项垦造指标完成成绩的同时，耕地后备资源日渐匮乏。

（四）生态影响客观存在

低丘缓坡垦造耕地必然会带来原有生态景观和生态系统上的改变，甚至会带来水土流失、土地荒漠化、泥石流等生态环境问题。在综合开发利用时，虽然经地质等部门的危险性评估和选址论证，加大缩减隐患区域和高山顶部及房前屋后的立项，但由于生态环境影响的滞后性，生态环境问题将不可避免地显现。

四、推进低丘缓坡垦造耕地的对策建议

做好低丘缓坡垦造耕地工作应充分发挥低丘缓坡资源优势，推动低丘缓坡规范、科学、有序开发利用，提高土地资源利用经济、社会和生态综合效益，走出一条具有自身特色的低丘缓坡垦造耕的新路子。

（一）加强政府领导，明确责任，充分调动乡镇积极性

低丘缓坡综合开发利用是一项综合性的系统工程，涉及产业布局、城镇发展、农田水利生态环境等一系列问题，必须采取激励和约束相结合的有效措施，充分调动乡镇街道开展低丘缓坡垦造耕地工作的积极性。一是要进一步切实提高镇村干部开展此项工作的重要性、必要性和迫切性的认识，树立全局观念，明确责任，强化管理，确保垦造耕地工作任务顺利完成。二是将低丘缓坡垦造耕地工作纳入全市经济和社会发展规划，作为一项硬任务，市政府指令性下达各乡镇街道，用取消年度评比资格或暂停农用地转用报批等措施，促使乡镇街道切实负起责任，下大力气推动低丘缓坡垦造耕地工作。

（二）加强部门合作，营造氛围，形成齐抓共管整体合力

由于低丘缓坡地资源涉及林业、国土、水利、农业、财政等多个部门，低丘缓坡的综合开发利用需要各相关部门密切配合，各部门在市政府的统一领导下，要各负其责，齐心协力，抓好此项工作。林业部门要及时做好低丘缓坡林地的审核和审批；水利部门要做好涉及水利工程的指导；农业部门要做好及时做好土壤土质鉴定及后续管护工作，确保开发一块，种植一块，收效一块；财政部门要多渠道筹集资金，将补充耕地成本回收款、土地出让收益及耕占税用于土地开发提成部分和其他按规定用于土地开发整理项目的资金都纳入指标统筹专户，并进行绩效评估，确保开发资金及时到位，使用合理；国土部门要做好项目的选址立项，做好工程质量进度的监督检查，配合做好工程的初验和复验工作，及时入库使用。

建德市大同镇劳村村垦造耕地项目施工中

（三）建立政策保障，跟进后续管护，形成社会效益

（四）制订开发计划，明确任务，推动低缓有序开发

目前，低丘缓坡垦造耕地后续管理基本上还是靠承包户或村级经济组织的自觉性，如何在政策上保证新增耕地的有效利用，还没有行之有效的考核手段。如当前对在承包期内种植较好、地力提升达到要求规定的，仅给予前三年每年每亩300元的补助，建议在政策保障上作进一步完善，加强政策激励，引导经营业主加大后续投入、发展优质高效农业。根据各乡镇（街道）对土地整治项目“回头看”工作的实地反馈，建德2009年以来的64个竣工验收项目中，有15个项目处在抛荒状态（未承包种植）；有5个项目处在部分种植状态，还有44个项目虽然已种植，但真正落实承包、种植情况较好的面积仅占50%左右。切合建德市实际的新增耕地后续管护考核机制亟待建全，建议加大调动农望户对零星区块地的承包种植积极性，加大对连片区块招引农业、林业方面投资种植开发的力度和政策保障，从而使得耕地垦造一块，承包一块，见效一块，造福一方。

根据《建德市低丘缓坡综合开发利用规划2011-2020年》，今后若干年建德市的低丘缓坡垦造耕地理论上可开发耕地量为1483.62公顷。（22254.3亩），除去涉及“三江两岸”1000米可视范围面积为990亩、“四边区域”1000米可视范围面积为2810亩，实际可开发量为18454.3亩。不考虑地质条件，建筑材料等因素，按出地率80%计算，可开垦耕地14763.44亩。杭州市考核建德市每年需完成垦造耕地2600亩，规划期内需完成13000亩，不考虑不确定因素，理论上能够持平。按照建德市的低丘缓坡可垦造耕地资源量，每年完成垦造耕地2600亩，除了承担杭州市级600亩占补任务外，本市需1000亩左右占补平衡指标，每年可结余1000亩左右占补平衡指标。因此立足长远考虑，实现自身占补平衡，需制订更为合理有序、细化和精确的垦造计划，以补充纠正《建德市低丘缓坡综合开发利用规划2011-2020年》过于宏观的编制局限，从而确保建德市经济社会可持续发展。