提升巡视监督效能：问题与进路

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摘要：巡视监督效能是指巡视监督对于促进管党治党所蕴藏的发现问题、形成震慑、遏制腐败、倒逼改革、促进治理等作用应有的效力。巡视监督效能最主要的构成部分是精准发现问题和有效推动解决问题方面的效力。从总体看，巡视监督效能不断增强，但与全面从严治党的新要求相比还需进一步提升。提升巡视监督效能是个复杂的系统工程，必须以全方位、整体性、立体化的思路构建内外兼修、上下联动、硬件与软件齐备的制度机制。

关键词：巡视监督效能；从严治党；巡视制度

中图分类号：D262文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）06-0051-06

治好国必须先治好党。全面从严治党，是实现“四个全面”战略布局的政治保障。扎实推进全面从严治党，需要把强化监督摆在更加重要的位置，积极探索提升党内外监督效能的有效途径。实践证明，巡视是党内监督的战略性制度安排，是全面从严治党的制度利器。要使巡视作为全面从严治党的利器作用更加凸显，就需要研究巡视监督效能的构成、运行机制，分析影响巡视监督效能的问题与成因，探讨充分发挥巡视的震慑、遏制、治本作用的有效路径，为全面从严治党提供更加有力的支撑。

一、巡视监督效能的构成与影响因素

根据《辞海》解释，“巡”是指巡行，往来视察；“视“是指看、审察。从字面含义上理解，巡视是指到各处视察，往四下里看。巡视监督是其引申义，是指上级通过往来视察和审察的方式对下级进行监督。巡视监督作为一种监督方式，在中国古代有着悠久的传统，中国共产党早期也曾实行过，后来一度中断。改革开放后，中国共产党在新时期实行的巡视监督，是指党的中央和省、自治区、直辖市委员会等党组织，依据党章和有关党规规定，组建巡视机构，配备巡视工作人员，对下级党组织领导班子及其成员进行监督[1]（p.5）。

（一）巡视监督效能的构成

根据《现代汉语词典》解释，效能是指事物所蕴藏的有利作用。巡视监督效能所指的“事物”是指巡视监督组织结构、巡视监督行为和巡视制度等；“蕴藏”的含义是指巡视监督具有的潜在的尚未发挥的作用的意思；“有利的作用”是指应然状态，在此种状态下，发挥出巡视监督的应有作用。巡视监督效能，就是指巡视监督对于促进管党治党所蕴藏的发现问题、形成震慑、遏制腐败、倒逼改革、促进治理等作用应有的效力。发现问题，即指通过巡视发现被巡视单位在加强党的领导、落实从严治党责任、党风廉政建设等方面存在的亟须改进的问题；形成震慑，即通过巡视监督全覆盖、制度化、经常化，使得下级党组织领导班子及其成员执行党的路线、方针、政策，遵守党章党规党纪，不敢违反党纪国法；遏制腐败，即指通过巡视监督发现腐败问题线索来及时查处腐败案件、严厉惩治腐败分子，使想搞腐败的人不敢伸手，否则，一伸手必被巡视发现；倒逼改革，即指通过对巡视发现的问题及其成因进行深刻分析，倒逼被巡视单位亡羊补牢，寻求改革完善制度的思路对策，避免再度发生类似问题；促进治理，即指通过巡视监督，提高管党治党水平，提升党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，把各级党组织领导班子建设成为坚强有力的领导核心。

概括起来，巡视监督效能最主要的构成部分，是精准发现问题和有效推动解决问题两方面的效力。

第一，精准发现问题的效力。巡视工作的根本目的是及时准确发现问题、有效推动解决问题、促进执政党健康发展。巡视工作的本质是监督，就是要求做到全面了解情况、深入发现问题。巡视监督的过程就是通过发现问题来推动解决问题的过程。没有深入、精准发现问题这个前提，推动解决问题就成了无源之水、无本之木，巡视工作也就失去了其应有的价值。可以说，能否准确发现有价值的问题是评价巡视监督效能强弱的首要标准，也是衡量巡视工作效果好坏的首要指标。

第二，有效推动解决问题的效力。有效推动解决问题的效力是衡量巡视监督效能的关键指标。发现问题只是巡视监督的第一步，更重要的是有效解决被发现的问题。如果巡视过后便万事大吉、一走了之，有病不治、问题得不到真正解决，就会变成“烂尾工程”，这样就会导致有问题的地方、单位和人在巡视期间紧张一阵子后长出一口气，依然故我，甚至变本加厉，而反映问题的群众因为期待不能实现就会失望，最终使人们对巡视工作失去信任和信心。这显然有违开展巡视监督的本意，因为这样不能体现巡视监督的价值，也因此不利于巡视监督的可持续发展。

（二）巡视监督效能的影响因素

巡视工作运行程序包括准备、了解、报告、反馈、移交和整改六个环节。在这六个环节中影响巡视监督效能有效发挥的因素包括四个方面。（1）巡视监督组织领导者（包括中央和省区市党委；巡视工作领导小组；巡视工作领导小组办公室等）的责任意识与领导管理能力。巡视监督领导者的管党治党责任意识越强，领导巡视工作的水平越高，巡视监督越有效。（2）巡视监督执行者（包括巡视组组长、成员等）的责任意识与发现问题能力。巡视监督执行者的责任担当精神与履行监督职责的能力越强，发现有价值问题的能力就越强。（3）被巡视对象的支持配合度。被巡视对象是支持、配合还是干扰、阻碍巡视工作，对发现问题影响颇大。（4）纪检监督、司法监督、群众监督、审计监督、舆论监督等其他监督形式的支持配合度等。巡视监督本身手段有限，需要其他监督部门、形式的积极参与和配合，否则，发现问题的能力就会打折扣。为此，必须在各个环节采取有效措施抑制不利因素，强化巡视监督主体和客体的内生动力和外生压力，方能充分发挥巡视监督的震慑、遏制、治本作用（参见图1）。

与其他监督形式相比较，巡视监督发挥效能既有优势，也有劣势。巡视监督的比较优势体现在三个方面：一是巡视组代表上级组织，具有较强的权威性，容易取得群众信任；二是巡视组成员来自外地、外单位，具有独立性，敢于监督；三是巡视监督发现问题能力强，具有震慑性。巡视监督的比较劣势也有三个方面。一是权力有限。巡视只发现问题、不解决问题，如果群众反映的问题在巡视后不能得到真正解决，会影响群众以后参与巡视监督的积极性。二是时间有限。每次巡视时间不会太长，如果准备不足、能力有限，就难以发现有价值的问题。三是自我监督有限。

巡视长于对巡视对象的监督，短于对自身监督，如果自我监督乏力，可能导致巡视权力被滥用，产生负面作用。巡视监督的这种特点决定了要提升巡视效能、发挥利剑作用，就必须扬长避短，充分发挥优势、抑制劣势。

二、影响巡视监督效能的问题与成因

全面从严治党永远在路上，提升巡视监督效能只有进行时，没有完成时。党的十八大以来，以习近平为核心的党中央高度重视巡视工作，大力改革创新巡视理念、制度、体制、机制，巡视强度、力度、效果空前提升。从总体看，巡视在发现问题、形成震慑、遏制腐败蔓延势头等方面发挥了明显作用，成为治党的利器。但是，与全面从严治党的新要求相比，巡视监督效能还需要进一步提升，仍然存在一些不容忽视的问题，突出表现在发现问题难和推动解决问题难两方面。

（一）巡视时间有限致使问题难于发现，巡视效率需进一步提高

由于每次巡视的时间非常有限，要在短时间内发现有价值的问题线索客观地说并非易事。十八大以来，随着巡视制度改革不断深入，巡视监督对于助力全面从严治党的作用和意义愈发明显。与此同时，制约巡视监督效能提升的问题也不容忽视，集中体现在三个方面：一是发现不了有价值的问题；二是有关领导干部违纪违法的问题线索难以获取；三是通过巡视发现的腐败案件线索不多。

从巡视实践看，现有方式难以发现有价值的问题是巡视监督的老大难问题。这个问题自巡视制度建立以来就存在，一直难以有效突破。座谈、个别谈话是巡视发现问题的基本方式，但由于谈话对象在交谈中顾虑较多，要发现关键问题并不容易。问卷测评也是巡视发现问题的方式，但由于参与测评者存在担心被打击报复的心理，可能使测评结果失真，对发现问题的可用性不强。走访群众是巡视发现问题的又一种常用方式，但在巡视组开展的走访中，因为腐败问题具有隐蔽性，有的走访流于形式、走马观花，发现不了隐藏在背后的复杂问题。

从省级巡视看，即使通过巡视发现了问题，但问题较多地集中在地方经济社会发展方面，关于领导干部违法乱纪方面的问题数量少、比例低。如2004年至2013年第一轮巡视中，广东省共开展巡视26批287次，巡视回访5批40个单位，发现问题1335个，平均每次巡视发现问题4.08个，多数问题涉及被巡视地区经济社会发展情况，如经济指标、政府债务、环境保护、干部人才培养等，而作为巡视监督本职所应着重关注的党风廉政建设和反腐败工作方面的问题不多。据调查，在十七大以来广东省通过巡视发现的各类问题中，违纪违法问题为100件，仅占8%[2]。

尤其需要引起重视的是，在省级巡视中，通过巡视获取领导干部搞腐败案件线索的成效还不够明显。有的地方、单位虽然存在严重腐败，在对该地区、部门巡视时却没能发现实质性问题，后来由于其他案件的牵连，“拔出萝卜带出泥”，才发现严重腐败问题。例如，据统计，2009年至2013年第一轮巡视结束，广东省委10个巡视组共巡视了14批143个单位，发现违纪违法线索92条；2009年至2012年底，广东省立案查处县处级以上干部1143人，通过巡视发现线索59条47人，仅占4.1%[2]。

通过巡视难于发现有价值问题的原因主要有以下三方面。

首先，从巡视对象看，少数被巡视的地区、单位党组织由于担心被查出问题而影响形象，于是在被巡视时千方百计地掩盖问题，处心积虑地不被巡视组发现真正的问题。有的被巡视地方的党员干部参与、支持、配合巡视监督的动力不强，影响了巡视发现问题的效率。一是不愿意讲实情。有的人虽然了解真实情况，但因为不愿得罪人，不能如实地向巡视组反映问题。二是不敢讲真话。有的人对巡视组的信任不足，担心讲了真话后会被泄露给当事人，招致打击报复。三是不想讲问题。有的人认为巡视监督并不能真正解决其反映的问题，巡视是搞形式、走“过场”。四是不肯讲实话。个别干部因为自己曾有违纪违法问题，担心坦白了也不一定会从宽，自然不肯多说。

其次，从巡视干部看，巡视组干部选配、使用、提职方式有待优化，导致巡视干部发现问题的工作主动性、积极性和创造性不强。随着对巡视工作重视程度的提高，巡视监督任务日益繁重，巡视组干部长期超负荷工作，压力大，但在激励和约束上，巡视绩效考评和责任追究制度还有待完善。换言之，目前的巡视工作考核、问责制度的“指挥棒”作用发挥不太理想。此外，巡视组干部大多数是从有关单位临时抽调来的人员，其对巡视工作业务的掌握需要时间和历练，难以在短期内迅速提高发现问题的能力。

最后，从巡视方式看，巡视工作方式方法还需要改革创新。比如，个别谈话是巡视发现问题的主要方式，但实践证明，如果不精心选择谈话对象、创新谈话方式、优化谈话氛围，就难以谈出真实情况；信访是巡视发现问题的另一种主要方式，但由于在巡视期间信访量巨大、信访问题庞杂，巡视组人员少，对来信来访来电难以妥善应付，从中沙里淘金，发现重大问题线索；走访调研也是巡视发现问题的一个途径，但从巡视实践看，有的地方存在事先安排多、接触群众少，看到政绩多、发现问题少等情况。

（二）巡视后整改问题不充分，巡视成果运用效果需要提升

巡视监督的根本目的是为了解决问题，如果只是发现了问题，却不能真正解决问题，巡视效能就要打折扣。这就要求必须重视巡视成果运用，做到案件有着落。从实践看，巡视成果运用中存在的一个突出问题是消极对待，不整改。有的地区或单位领导对巡视反馈意见和整改建议不是以积极严肃认真的态度抓好整改落实，而是觉得既然对本地区或本单位的巡视工作业已结束，巡视监督压力就没有了，那么对那些需要自身整改的问题就消极对待、不积极作为，对那些需要上级部门和相关横向部门协调整改的问题就畏难、不努力，对巡视办移交给本地区或单位的违法乱纪案件不严肃认真查处，从而导致巡视后的整改工作不见成效。

有的被巡视地区和单位似乎整改了，但实际上是做表面工作，并不真改。有的地区或单位在问题整改落实中，出于上级压力不得不整改，但又缺乏完全彻底的决心，不能完全严格按照要求进行整改，只做表面功夫，不解决实质性问题，导致群众对问题整改落实情况不满意，得不到社会的认可。

还有的被巡视地区和单位浅尝辄止，不深改。有的被巡视地区和单位在整改问题时只治标、不治本，只是根据巡视组移交的问题线索查办几个案件，查完案件就到此为止了，不从体制机制和监督管理上找问题存在的原因，不去深挖腐败问题滋生蔓延的根源，不扎牢制度篱笆，不从源头上防治腐败，导致前腐后继、“四风”问题频发。

当前在巡视整改上之所以还存在上述问题，其原因从思想看是认识不深。从巡视组看，个别巡视组认为只要巡视报告写完了、交上去了，巡视工作就完成了。对被巡视地区单位的后期整改工作不闻不问。从被巡视地方的认识看，有的认为巡视组走了，巡视监督就结束了，就没有压力了，就万事大吉了，对巡视报告中提出的问题和建议视而不见，充耳不闻，没有真正放在心上，抓在手上，落实在整改上。

从制度看，是因为相关配套规范不健全。关于巡视成果的运用，《中国共产党巡视工作条例》虽然从工作程序的角度对巡视组和被巡视地方、单位在完成巡视了解后应该做的工作任务有明文规定，但目前尚没有专门针对巡视成果产生、运用、效果监督等具体的制度规范。缺乏有力的刚性制度保证，导致一些地区或单位的巡视问题每一次都似曾相识，就是整改不到位。究其原因，主要是对巡视成果运用缺乏刚性制度的有效监督和约束，对那些不认真整改的行为缺少严格的问责。

从整改责任归属看，是因为责任的划分和承担尚不够完全明确具体。目前，关于巡视成果运用的责任归属规定不具体、明确。例如，巡视成果运用、巡视整改的责任主体是谁？各责任主体在成果运用、整改方面各自应承担什么职责？对不落实责任的主体，由谁来承担监督责任、追究责任等，目前还缺乏有约束力的制度规定。

从整改责任意识看，是因为担当精神不强。中央巡视办负责人指出：“当前，省区市巡视成果运用不足，仍然是影响和制约监督效果的突出问题，有些被巡视党组织整改不够积极、避重就轻、敷衍了事，对巡视移交问题线索轻易查否、处理偏轻、久拖不办等现象仍然不同程度存在；对涉及普遍性、倾向性问题重视不够、关注不够、分析不够，在‘抓早抓小方面还存在明显不足。”[3]究其原因，主要是少数被巡视地区或单位的领导缺乏担当精神、责任意识。有的因循守旧、缺乏创新精神不愿整改，有的求稳怕乱、缺乏信心不敢整改，从而使整改工作长期搁置不前。

三、提升巡视监督效能的思路与对策

充分发挥巡视在全面从严治党中的作用，关键在于提升其监督效能。巡视监督效能越高，助力全面从严治党的作用就越显著。进一步提升巡视监督效能，既要创新思路，又要优化对策。

（一）创新提升巡视监督效能的思路

提升巡视监督效能是个复杂的系统工程，必须以全方位、整体性、立体化的思路构建内外兼修、上下联动、硬件与软件齐备的制度机制。

第一，要内外兼修，做到巡视监督与其他监督有效衔接，既提高巡视监督本身的效能，也增强其他监督的效能。在内部，要建立健全巡视制度，强化巡视监督主体和客体的内生动力和外在压力。在外部，要与其他监督形式形成合力。如前所论，巡视监督既有明显的比较优势，也有难以避免的比较劣势，离开其他监督形式效能的提升而只提高巡视监督效能，难以完全实现目的。

第二，要上下联动，做到同时发挥中央和地方两个层面开展巡视监督的主动性、积极性和创造性，同时提升中央和地方两个层面的巡视监督效能。对上，要发挥中央巡视的主体作用；对下，要夯实省级和中央单位巡视的基础作用。只有充分发挥中央和地方两个层面的主动性、积极性和创造性，提升两个层面的巡视监督效能，形成全国“一盘棋”格局，才能织密巡视监督网络，提高巡视监督的震慑力。

第三，要在改善硬件与优化软件两方面同时发力。在硬件方面，要健全巡视机构，解决人员、经费等保障问题。在软件方面，要有高效管用的发现问题的方式方法、激励与约束巡视人员履行职责的管理手段，要健全务实管用的巡视配套制度。

（二）优化提升巡视监督效能的对策

首先，巡视的政治定位要更加明晰，聚焦全面从严治党。2015年10月，王岐山在中央第八轮巡视动员部署会上强调，巡视是对党组织和党员领导干部的巡视，是政治巡视不是业务巡视[4]。这表明，进一步提升巡视监督效能，必须要抓住巡视工作是政治巡视的本质属性，坚持巡视工作的正确政治方向，在政治定位上聚焦全面从严治党。巡视聚焦全面从严治党，就是要在巡视中从政治纪律和政治规矩的高度和深度去发现问题，推动被巡视单位党组织落实全面从严治党主体责任，强化党的领导核心作用，强化广大党员特别是党员领导干部的党章党规党纪意识，使所有党员干部做到心中有党、心中有民、心中有责、心中有戒。

其次，创新巡视制度与机制，提高发现问题能力。要创新巡视监督方式方法，解决发现问题办法不多、价值不高、效果不佳的问题。一是拓宽发现问题的渠道。通过发动群众、借力党外监督和借助新媒体、大数据等新方式、新手段，获取更多更有价值问题的线索。二是增强发现深层次问题的能力。要围绕政治巡视定位，着重发现被巡视单位政治纪律是否严明、政治立场是否坚定等关键问题。三是提升以小见大发现普遍性问题的能力。巡视监督，既要见“树木”，发现被巡视单位存在的个别问题；又要着眼于“森林”，从个别问题中发现具有普遍意义的问题，做到见微知著。

再次，要创新巡视考核评价体系和责任追究制度，破解巡视组发现问题积极性不高、责任感不强的问题。一是要完善巡视监督效能考核评价机制。对巡视组干部每次巡视监督的完成情况进行严格考核、认定，并将考核结果作为巡视干部评先评优、提拔任用的依据。二是要强化巡视责任追究制度执行力。对巡视监督不认真、不负责、长期不能发现有价值问题的，要严肃问责。通过严肃的问责，倒逼巡视干部尤其是巡视组负责人增强发现问题、推动解决问题的压力和动力。三是要建立教育培训机制。针对巡视工作的新形势、新问题、新要求，强化对巡视干部的政治、业务培训，提升巡视干部的素质和工作能力。

最后，强化巡视成果运用，加强问题整改落实。一是要加强巡视成果运用、问题整改落实的制度建设。当前少数地区或单位存在的问题整改工作不落实、不真正落实、责任难被追究等现象，究其原因，是其在问题整改落实环节上缺少完备的制度和有效的机制保障。为有效解决目前巡视整改中存在的问题，必须抓紧建立健全规范整改落实工作的党内法规制度，明确细化巡视整改责任主体、整改目标、整改任务、整改要求、整改程序、整改监督、整改问责等问题，在制度层面上防止出现模糊地带。

二是要对巡视成果运用、问题整改落实进行严格问责。开展督办检查和严格问责，是提高巡视监督效能的重要手段和措施。要将巡视成果运用、问题整改工作的每一项职责、任务落实到具体的责任部门和人员头上，赋予其相应的权力，明确其承担相应的责任。有权必有责，不履责就要严格问责，有效解决问题整改落实无人负责、不愿负责、难以尽责的现象，避免对问题整改所负责任出现空白地带，确保问题整改落实真正完全到位。

参考文献：

[1]干以胜，张纪南.中国共产党巡视工作教程[M].北京：中国方正出版社，2012.

[2]广东省纪委委员第六调研组.关于增强巡视工作发现问题能力的研究报告[N].中国纪检监察报，20140625.

[3]姜洁.落实中央巡视工作方针，巩固深化省区市巡视工作[N].人民日报，20150819.

[4]巡视，是政治巡视不是业务巡视[N].中国纪检监察报，20151105.

[责任编辑：杨健]