面向实施的城市养老设施专项规划探索——以成都市养老设施专项规划为例

宁怡旻(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

面向实施的城市养老设施专项规划探索
——以成都市养老设施专项规划为例

宁怡旻
(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

为积极应对成都老龄化趋势，构建适应成都特色的养老设施体系，提升城市养老基本公共服务能力，满足多层次、多元化养老服务需求，2015年，成都市对2010版的养老专项进行了评估，并结合老龄化趋势、政策新要求、社会新需求，以面向实施为宗旨，以建设“居家为基础、社区为依托、机构为补充”的多层次养老服务体系为目标，对成都市养老设施规划进行了新的探索和实践。

城市规划; 养老设施专项；实施；养老机构；社区养老；服务设施

1 政策新要求

为了积极应对我国老龄化的趋势，提升城市养老服务的基本公共服务能力，满足多层次、多元化养老服务需求，2013年～2015年，国家、地方相继出台《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)、《关于加快发展养老服务业的实施意见》(川府发[2014]8号)，《四川养老与健康服务业发展“十三五”规划》，对养老服务业的发展提出了新的要求和思路，主要包括：

(1)社会养老服务体系由居家为基础、社区为依托、机构为支撑转变为居家为基础、社区为依托、机构为补充。

(2)社区养老覆盖至农村地区：养老服务设施覆盖所有城市社区、所有乡镇和80 %以上的农村社区。

(3)养老机构建设标准提高：每千名老人拥有养老床位数由30张增加至45张以上；按照人均用地不少于0.1 m2的标准，规划设置养老服务设施。

2 老龄化趋势

国际上老龄化的判定标准为60岁及以上老龄人口比例超过10 %或者65岁及以上老龄人口比例超过7 %。2014年我国60岁及以上老龄人口比例达到15.5 %，65岁及以上老龄人口比例达到10.1 %，而2015年成都市域60岁及以上老龄人口比例已高达21.36 %，65岁及以上老龄人口比例已达到14.28 %，老龄化趋势严重并远超国际老龄化标准及上版规划的专项预测。

3 养老需求

根据《成都市养老需求调查课题组研究报告》，居家及社区养老为老年人首选。医养结合、老幼结合为养老服务的新需求。目前，成都市缺少对社区养老服务设施的规划引导，本次规划将对成都市社区养老设施的需求、规划作出研究，完善养老服务体系。

4 成都市养老现状及发展趋势

截止2014年底，成都市现状养老机构257处，共提供床位数4.8×104张，床位数千人指标仅为16床；共有886处现状(中心城五城区及高新区共192处)社区养老服务设施，设施规模56 %的小于200 m2，79 %的小于400 m2。经过对现状养老机构设施的调研和数据分析，目前成都市养老机构存在机构总量不足，设施建设滞后于老龄人口增长，区(市)县分布不均，部分区县缺口较大，原规划点位实施性较差的问题。社区养老服务设施则存在缺口大，规模偏小的问题。

5 工作主要内容

本次规划根据成都市实际需求，保障规划的可操作和可实施性。

5.1 机构养老规划策略

(1)全域统筹、适度超前。本次规划市域按照常住老年人口(340×104人)测算，保障床位数总量；成都中心城内由于土地资源紧张，按照户籍老年人口(96×104人)测算。

规划总量适度超前，达到总床位数18×104张(需求15.3×104张)，每千名老人53张床位(标准45张/千名老人)，人均用地0.34 m2/人(标准0.1 m2/人)。

(2)多规合一、面向实施。本次规划与民政、国土、建委、卫计委等部门充分对接，与部门规划、行业标准、建设计划协调统一。新规划点位优选政府储备、拆迁较易的用地，保障实施性。

(3)医养结合、资源共享。根据养老需求的调查，医养结合新需求，本次鼓励养老机构结合或临近医疗机构设置，在养老机构内配置护理型床位和康复中心。

(4)增量为主、存量挖掘。规划以新增机构为主，存量挖掘为辅。合理认定现状养老机构，符合国土规划、城市规划“两规”的养老设施完成手续。

5.2 机构养老规划标准

本次规划参照国标《城镇老年人设施规划规范》和建设部、民政部《老年养护院建设标准》“容积率不宜大于0.8” 的用地标准，借鉴其他城市相关标准(北京容积率0.5～1.3，深圳容积率1.2～1.5)，制定了成都市的养老机构标准(表1)。

表1 成都市养老机构分区域建设标准

5.3 社区养老设施规划要点

5.3.1 制定标准

目前，国家尚未出台社区养老服务设施的综合性标准，本次规划参照《城镇老年人设施规划规范》、《社区老年人日间照料中心标准》、《成都市中心城区十五分钟公共服务圈规划》，对照上海、深圳、北京标准，针对成都市城市地区、镇区、农村地区，按照不同服务人口规模，对服务半径、总建筑面积、单处建筑面积、配置数量、建设要求进行了系统研究，制定了完整的成都市配套标准(表2)。

5.3.2 选址原则

以15 min步行到达为目标，500～600 m为服务半径，兼顾社区、街办行政区划，在1～1.5 km2的服务范围内配置社区养老服务设施。

表2 成都社区养老服务设施配套标准

紧邻医疗设施、幼儿园、小学设置，实现医养结合、老幼结合；有条件的，尽量结合社区综合体设置。

用地条件有限的，在二类住宅用地、商业用地内配置，结合旧城改造予以实施。

6 用地落实

本次规划为了保障实施性，对每块新增用地进行了现场踏勘，与国土部门充分对接，确保土地为政府储备用地，并评估土地拆迁难易，原则上选择拆迁易或已拆迁的土地，经各区(市)县政府及相关部门商讨最终确定。

为避免以往各部门标准、计划不统一甚至相矛盾的情况，本次规划与民政、国土、建委、卫计委等部门充分对接，与部门规划、行业标准、建设计划协调统一。

7 结束语

随着社会经济的转型发展，养老设施的建设市场化程度会越来越高，传统的预留规划地块的专项规划不能很好的适应养老产业市场化的发展。本次规划重在保障养老设施的基本需求，在一定程度上也回避了市场化发展的规划需求。笔者认为，市场转型的同时规划管理方式也应转型，才能更好的指导城市健康发展。而养老设施这类民生设施，既应该保障政府的投入，也应鼓励民间资本的参与，因此在政策研究方面应该更深入的探索。

宁怡旻(1985～)，女，硕士，工程师，研究方向为城市规划设计。

TU984.11+9

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[定稿日期]2016-07-16