专项规划评估方法研究——以成都市养老设施专项规划为例

梁水兰, 王 波(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

专项规划评估方法研究
——以成都市养老设施专项规划为例

梁水兰, 王 波
(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

文章以成都市养老设施专项规划为例，参考城市规划评估的研究方法，针对专项规划的特征，从规划编制评估、规划实施评估、实施效益评估等方面探讨专项规划评估的方法与路径。

专项规划；评估；实施效益

专项规划是对总体规划的细化与深化，是将城市功能分解后进行专项研究，保证城市的各个系统间的有机联系，指导城市的开发建设。专项规划具有较高的专业技术要求，需要将专项设施的具体要求与城市规划充分衔接，方能达到最好的规划效果。评估专项规划的效果主要集中于制定的指标与布局是否合理，与城市建设的实际情况是否吻合等方面，需要对专项规划进行系统的评估。城市总体规划评估在我国已得到重视，评价方法和指标体系已趋于成熟。但专项规划根据自身专业性，评估指标体系和评估方法与城市总体规划有所不同。近年来针对专项规划评估主要以专项规划本身为出发点，但尚未形成针对所有专项规划的评估方法与指标体系。本文总结成都市专项规划的编制和实施经验，尝试构建针对专项规划评估的统一性指标体系。

1 专项评估现状

专项规划评估的目的在于通过分析专项规划的完成度，发现规划编制和实施中存在的问题，为专项规划修编提供借鉴，明晰建设中存在的弊端。

近年来，部分专项规划尝试借用城市总体规划评估的方法进行评估，通过定性和定量的方法，通过相关的评价指标，建立完整的评价指标体系，但现在研究仍不完善。一方面，未建立统一的体系和标准，仅针对某项具体的专项规划进行评估，而对专项规划未建立统一的评价体系和方法；另一方面，评价指标不完善，在评价指标上，仅针对原有规划中的系统指标进行评价，对影响规划的编制的背景、实施环境等未作出评估。

2 专项评估体系构建

专项评估的真正目的是探究实施过程与规划目标偏差的原因，对规划实施的目标和途径提出修正。专项评估在评估体系构建时应考虑规划的本质和内容，重点评估具有城市规划属性的指标，其评价内容应建立在城市空间的基础上，即以与土地利用相关的评估为主。

借鉴英国的城乡规划评估体系和美国的城乡评估体系，评估一般分为自上而下、覆盖规划全过程三个阶段，具体指：一是项目前期阶段的规划编制评估；二规划实施过程的评估；三规划项目建设完成后项目质量、效益的追踪评价阶段。

2.1 规划编制评估指标

借鉴美国以研究学者伯克、媒亦等对城市规划质量评估的研究结果，确定规划编制的评估二级指标主要包括现状评估、规划目标评估、相关策略评估和规划布局评估，其对应的评价标准根据专项的具体情况确定。

以成都市养老专项规划(2015版)为例，首先对现状进行评估。基于成都市现状老龄人口分布、现状养老设施详细分析，结合广泛的老年人需求调查结果及各部门间利益协调，确定了“全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会养老服务体系”的发展目标。其次对规划目标进行评估。提出了“每千规划老人拥有养老床位45张以上”、“养老服务设施覆盖所有城市社区、所有乡镇和80 %以上的农村社区”等指标要求。然后为了完成相应的指标，对实现目标的政策背景进行评估，提出了“全域统筹”、“多规合一”、“医养结合”、“存量挖掘”等策略。将这些策略进一步分解为若干可以操作的具体方案：(1)全域范围内统筹规划老龄人口；(2)在核实现状和国土的情况下增加养老机构用地；(3)以15 min公服圈为单位，结合社区综合体或其他服务设施布局社区设施；(4)在养老机构内设置护理床位，社区养老服务设施与社区卫生服务站等紧邻。

2.2 规划实施评估指标

借鉴城市规划评估经验，规划实施评估是运用定性和定量相结合的方式，将规划的实施结果与规划确定的目标进行对照，得出每一部分规划内容的实施效果。

以哈尔滨绿地系统规划实施评估为例。定性方面，将规划目标确定的“建设生态园林城市”、 “三环三纵四横十六园八片”的绿地布局结构体系与现状形成结构对比，定量方面将根据实际形成的系统指标，包括“人均公园绿地面积”、“不同等级规模公园绿地服务半径”、“绿地率”、“绿化覆盖率”等实施情况进行评估。

2.3 实施效益评估指标

实施效益评估即是对规划实施后产生的社会效益、经济效益、环境效益等进行评估(表1)。比如养老设施中老年人生活环境的评估，绿地中空气质量和热岛效应的评估，市政工程专项规划中的成本评估等。

表1 专项规划评估内容指标体系

3 成都市养老专项评估实例

3.1 上版规划概述

上版养老专项为《成都市养老设施布局规划2011-2020》，规划范围成都市全市域范围，规划形成“9073”养老格局，即90 %的老年人通过自我照料和社会化服务实现居家养老；7 %的老年人通过社区机构照料实现社区养老；3 %的老年人入住养老机构集中养老。形成“以家庭养老为基础、社区养老为依托、机构养老为辅助、各类养老服务机构协调发展，多种养老方式相互补充”的养老服务体系。并针对机构养老设施在全域范围内进行布局。

通过对上版专项规划的评估，发现规划与实施过程一致或矛盾的地方，帮助明确专项修编的重点，以提高和完善养老专项的质量。

3.2 规划编制评估

3.2.1 标准评估

上版规划中按照“9073”养老结构体系，即入驻机构老人比例为3 %。根据《成都人口基础数据分析报告》、《关于加快养老服务业创新发展的实施意见》(成府发【2015】6号)中将成都入住机构养老设施比例调整为4.5 %。

3.2.2 体系评估

在新形势下，养老体系“以家庭养老为基础、社区养老为依托、机构养老为辅助”变化为“居家为基础、社区为依托、机构为补充”，同时在机构方面缺乏对不同老年人(如失能半失能老年人)的需求分析，未建立多层次、多元化养老机构服务体系。

3.2.3 规划宏观环境评估

上次规划按2020年全市21 %～22 %的老龄化比例预测养老需求。但实际老年人口快速增长，成都2014年老龄人口占户籍总人口的20.62 %。依据《成都人口基础数据分析报告》2020年成都市60岁以上老年人口比例为25.06 %。老年人口发展趋势发生变化。

3.2.4 相关策略变化

对成都市老年人养老需求调查和实际建设情况反馈，将全域统筹、多规合一、医养结合、资源共享等策略纳入新编专项中。

3.3 规划实施评估

3.3.1 实施定性指标

初步形成“以家庭养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑”养老服务体系。

3.3.2 实施定量指标

在总的规模方面，上版中心城规划中心城规划的养老院用地共计99处，总用地规模约109 ha2，床位数60 000张。控规中落实养老机构点位69处，总用地面积为49.5 ha2。

在床位数方面，截止2014年底，成都市千名常住老人床位数仅约为13床/千人。根据《成府发(2015)6号》目标，到2020年，成都市将达到平均每千名老年人拥有45张养老床位，床位缺口约10×104张。

3.4 实施效益评估

经过近几年的建设，成都市养老设施建设取得很好的成绩。在社会效益方面，通过加大养老服务扶持政策、鼓励民间资本进入养老市场等手段，缓解了养老服务总体供给不足的矛盾，养老服务也由城区覆盖至乡镇和农村社区，同时通过养老服务的发展解决部分就业人口。在经济效益方面，在老年产品、养老产业集群等方面初见成效，促进了养老产业的发展。

3.5 评估结论

根据规划编制、规划实施、实施效益3方面的评估结果显示，上版养老专项在指导成都市在养老设施建设方面有显著成效，同时在实施过程中显现出的矛盾也为新编养老专项提供了很好的借鉴。

4 结束语

专项建设是城市规划的重要组成部分，其评估对专项规划的编制有举足轻重的作用。专项规划评估要求系统全面，体系完整，符合城市发展规律。评估既对规划编制阶段的规划方案进行评估，更要对规划实施过程和规划实施后的效果进行评估；评估工作的开展不仅依赖于城乡规划主管部门，还需与城市建设各个管理部门协作，同时更需要项目利益相关者的参与，目的是力图公平公正，最大化满足公众利益。本文是对专项评估方法及体系的一次探索，希望找到完善的针对专项规划普适性的评估方法体系。

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梁水兰(1988～)，女，硕士，规划师，从事规划设计工作;王波(1985～)，男，硕士。

TU981

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[定稿日期]2016-06-15