成都市环城生态区规划建设的得与失

吕 梁(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

成都市环城生态区规划建设的得与失

吕 梁
(成都市规划设计研究院, 四川成都 610041)

成都市环城生态区的保护与规划建设经历了十余年的实践，在生态保护、规划管理、建设控制等方面持续进行着探索和尝试，取得了许多成绩，也遭遇过很多困难与困惑。文章从规划管控、法律支撑、机制保障等方面剖析了成都市环城生态区在不同阶段的得失经验，以期为同类区域的规划建设提供参考。

环城生态区；规划；建设；法律支撑；机制保障

为应对目前城市规模的持续蔓延、郊野区域无序发展、土地使用粗放、生态破坏严重等问题，众多城市规划了环城绿带、郊野森林公园等空间。而现实情况是，这些空间往往会首当其冲地受到开发建设的强烈冲击，因规划管控与机制保障不到位，缺少切实的保护、控制抓手，最终被逐步蚕食。如何有效落实对该类区域的保护与控制已经成为大城市普遍面临的困扰。

成都市环城生态区的保护与规划建设历时十余年，其经验教训从实际而来，又经过了实践检验，很大程度上反映了该类区域保护及建设中的共有矛盾，颇具借鉴意义。本文通过不同历史阶段管控方式的对比，归纳总结其得失利弊，提出边界划定、控规满覆盖、立法保障、多渠道资金保障、集体建设用地统筹管理、捆绑建设模式等针对环城生态区的有效管控手段，以期为同类区域的规划建设提供参考。

1 成都市环城生态区概况

成都是典型环放式发展的城市，在快速建设时期向周边呈环状迅速蔓延。为遏制这种摊大饼式的扩张，成都市于2003年提出将中心城区外围198 km2的郊区控制为非城市建设用地，即“198地区”，也是环城生态区的前身。十余年来，“198地区”经历了从最初构想，到城乡一体规划管控，再到法律保障规划实施，逐步从城郊乡村地区蜕变为如今的“环城生态区”，成为了兼具生态、景观、现代服务等综合功能的休闲旅游目的地。

2 各阶段保护与建设的得失剖析

环城生态区的保护与发展主要经历了总规层面宏观控制、控规层面建设用地管控、功能区层面非建设用地管理、全面立法保护4个阶段，期间不断总结前一阶段的成败，在指导思想、规划编制、规划管理、配套政策、保障机制等各个方面进行着持续的探索和改进。

2.1 2003～2007年，概念构想阶段

21世纪初，成都市环城生态区所在之处还属于典型的农村地区，由农田与村镇构成。随着城市的扩张和成都绕城高速路(时称“四环路”)的建设，市场、物流等功能开始进入，乡镇企业和作坊快速涌现，外来人口大量迁入，镇、村建设用地急剧扩张，其中不乏违法违章建设。而规划管理上除了零星的镇、村规划，管理基本缺失。

为应对快速发展的压力，控制城市无序蔓延，成都市在2003年《成都市城市总体规划(2002-2020)》中环绕中心城区外围划定出198 km2的郊区农村，作为非城市建设用地进行控制，旨在限定城市开发边界，时称“198地区”。同年编制了《中心城非城市建设用地规划》，对“198地区”首次进行专题研究。这是环城生态区产生的最初阶段，以概念构想为主。总体规划受深度限制，内容偏于宏观，主要是提出“198地区”的概念；非城市建设用地规划内容偏重理论和标准研究。

受郊区生态项目建设浪潮的影响，这段时期“198地区”生态型产业迅速发展，成绩显著。以三圣花乡为代表的农业观光与旅游项目成为建设热点，同时还在规划引导下开展了以非遗公园为代表的十大郊野公园建设，这为日后的生态区的保护与综合利用垫定了初步基础。

但由于上述两项规划均缺乏抓手，无法落地，加之市、区两级规划脱节，缺乏实质性管理措施，这一阶段对于该区域的保护与控制成效甚微，区内建设用地和居住、就业人口持续增加。规划初期“198地区”共有农村人口约22万，建设用地约为74 km2，到2007年时户籍人口约23万，实际总人口超过50万。

2.2 2007～2009年，规划控制阶段

2007年，成都获批统筹城乡试验区，逐步将中心城区的规划管理延伸到“198地区”，其规划也全面纳入城市规划体系。成都在前期规划研究的基础上，由市规划局组织开展了分片区的控制性详细规划编制工作。这一阶段的规划工作重点在对建设用地的管控，旨在解决前期缺乏管控抓手的问题。基于城乡统筹政策，规划工作与国土管理同步推进，按照“国有建设用地拆一建一，集体建设用地拆二建一，违法建设全部拆除”的原则，通过增减挂钩的测算，确定了区内45 km2建设用地(不含绕城高速路)的上限，各区按面积比例分配建设用地指标，并落实到控规之中，国土等市级相关部门和区县政府全程参与规划编制，制定了集体建设用地管理办法：“市上管规划，区县管项目”，初步形成建设用地与生态用地“先拆后建、多拆少建、捆绑建设、同步实施”的共识。

这一时期主要形成了包括青羊绿洲、保利198在内的一批大型综合项目，均采用绿地与建设用地捆绑开发的模式。青羊绿洲项目包括绿洲总部经济产业园和绿洲公园，是集商务办公、创新研发、服务配套、文化旅游、生态休闲等复合功能的片区。保利198项目由政府引入保利集团共同打造，包含约49 ha的建设用地与约160 ha的生态用地。政府对保利集团实行分批供地，并对捆绑实施的生态用地建设标准、完成时间做出具体要求，规定先行建设酒店等公共设施。生态用地暂由保利集团负责养护，通过打造主题公园、婚纱摄影基地、举办“热波音乐节”等获取收益，收益归保利集团所有，待项目完全建成后移交给政府。

这一阶段开始从法定规划——控规着手进行规划管理，并结合总量控制、目标分配、捆绑开发的手段，在建设与管理中取得了一定成效。但由于规划重在管理建设用地，缺乏对生态用地的刚性控制与监管，区域内建设用地不减反增，到2009年建设用地达到86 km2。

2.3 2009～2012年，战略功能区规划阶段

这一时期，在全市以战略功能区为抓手推进城建工作的背景下，“198地区”被划定为成都的13个市级战略功能区之一——“198”生态及现代服务业综合功能区，规划建设中强调其生态功能及现代服务等产业功能。在工作推动方式上明确了以区(县)为主体的思路，将“198地区”按行政区界划分成片，区(县)政府分别负责各自辖区内的违法建设拆除、土地整理、拆迁安置、基础设施和公共服务设施建设、生态建设、产业发展。同时，组建了“198”功能区领导小组，负责统筹协调相关部门及各区县工作。

功能导向带来了一批以服务为主的项目：有利用非建设用地打造主题公园的项目，如高威体育公园；也有利用建设用地发展服务产业的项目，如汽车小镇。这些项目丰富了“198地区”的服务功能，提高了它的知名度。以区(县)为主体的单元式管控制度在很大程度上遏制了用地扩张，违法建设得到有效清理。到2012年区内建设用地总规模约为83 km2。

2.4 2012年至今，法、规一体化阶段

从2012年开始，“198地区”迎来了跨越式的提升变化。同年，“198地区”正式更名为“环城生态区”，编制了《环城生态区总体规划》、《环城生态区总体形态研究》，出台了《成都市环城生态区保护条例》，并逐步实现控制性详细规划的区域满覆盖与实施规划的项目区满覆盖。生态区域的保护与建设成为这一时期的工作重点：环城生态区的规划建设目标指向了“生态保护、水资源调蓄、休闲运动、文化景观、城市应急避难”5大功能；通过总体规划与条例立法确定了133.11 km2的生态用地底限，并分配到各个区(县)；在生态用地内规划了以“6湖8湿地” 为核心的生态湖泊水系，并依托水面规划了一系列的湿地公园等休闲项目区；在法定控规中以控制建设用地的方式对绿地、水域进行落实坐标的精细化管控；更在生态用地边界立桩定界，发动公众监督生态区域的保护。同时，市政府也配套出台了一系列推动规划建设落地的支撑政策：将区所有建筑、市政类建设项目的规划许可管理收归市规划局统一负责；为均衡生态建设的投入与收益，在中心城区内为环城生态区配置经营性用地，减免生态区内基础设施建设专项资金，并要求部分湖泊项目区周边500 m内经营性用地增加每亩80万元的湖泊建设专项资金；《成都市规划管理技术规定》增加了对环城生态区相邻区域的建设规定，降低容积率上限。

这一阶段建设重点和大家的关注焦点首次从建设用地转向了生态用地。目前被广为称道的锦城湖、白鹭湾湿地等一批具有生态示范效应项目都可以归功于此。法律保障也使建设用地扩张得了更有效的遏制，截止至2014年底，环城生态区累计完成拆迁2 248×104m2，占总拆迁量的55 %，其中绕城高速两侧200 m生态带完成拆迁781×104m2，占该范围拆迁量的97 %。生态建设极大的改善了区域的生态环境，大量野生动物，特别是野生鸟类进入环城生态区，全世界仅500只的青头潜鸭出现在环城生态区内的青龙湖区域。当然，建设中也还存在一些尚待解决的问题：譬如由于湖泊、湿地的用地性质与指标解决等方面还存在争论，湿地系统的建设推动还比较缓慢；由于缺少环境景观用水，生态水系的水量也较难保障。

3 经验总结

从4个阶段的规划建设中可以看到成都在努力保护环城生态区上的不懈努力，也可以看出不同方式方法带来的效果也大不相同。总体而言，立法保障、边界管控、控规满覆盖、明确责任主体、保障建设动力5种方式在同类区域管控中更有效。

3.1 法、规一体化的管控能有效保障生态用地空间

环城生态区的总体规划与保护条例同步编制、同期审批、同时实施，相互协调衔接(图1)。

图1 规划与规划的制定流程对比

条例中纳入了规划的核心内容，明确生态用地总量底限并分配到各辖区，规定生态用地内的建设控制要求，明确相关部门的工作职责、工作机制，基本解决了保护力度不够、相关部门沟通协调不够、规划刚性和权威性不足等问题。

以规划夯实立法基础，以立法保障规划实施，将常态化的规划工作和常态化的立法工作有机结合，能产生积极良性的化学反应，达到事半功倍的效果。

3.2 精细化的边界管控能实现城市开发边界的控制

成都通过规划坐标定界、一张图管理和实地定界立桩等手段，在虚拟与真实空间中都划定了一根生态红线。作为环状绿带，也就圈定了中心城区的发展范围，成为阻止城市扩张蔓延的重要工具(图2)。

图2 环城生态区界桩

3.3 城乡统筹、控规满覆盖能保障生态区的管控落地

生态区的保护与建设往往无法取得与建设区同等的效果，究其根本还是重视的问题，造成农村区域管控缺乏抓手。成都以城乡统筹的思路，将环城生态区划入中心城区统一的管理部门，以统一的标准、程序、要求进行一体化管理；同时，以同等深度的控制性详细规划覆盖建设用地和生态用地两类区域。这些手段有效地保障了生态区的保护建设目标得以实现。

3.4 以区(县)为实施主体能有效落实保护与建设目标

将生态建设、生态区管理的任务分配到各个辖区，保证组织实施的主体与利益获取的主体一致，是保障包括拆迁、植绿、造湖、出地、建设等一系列工作有序推进，保护与建设工作得以落实的基本前提。

3.5 建立一套完善的实施机制能保障工作持续推进

必须在考虑操作可行性的基础上建立一套周全的实施保障机制，如建设用地与生态用地捆绑实施、获益群体支付生态建设费用、多元化的资金保障等，才能让生态区的保护和发展可持续推进。

4 结束语

成都环城生态区的十余年探索只是我们在生态区保护建设道路迈出的第一步，这里我们有收获，有遗憾，但一直对未来充满希望。不懈的尝试终会带来更美好的城市！

[1] 付敏，甘森.“198规划”是一种成都模式——专访成都市规划设计院副总规划师张惜秒[J].西部广播电视，2009(10).

[2] 潘霞.城乡统筹实践下的成都“198”(环城绿地)规划[D].清华大学，2013.

吕梁(1979～ )，女，硕士，高级工程师，从事城市规划与设计。

X321; TU984.189

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[定稿日期]2016-10-24