我国网络执法面临的困境及其出路

郭渐强+袁光

[摘 要]我国在互联网快速发展的同时，网络违法犯罪现象也越来越多。网络并非法外之地，亟须不断强化网络执法，但目前网络执法存在执法权混乱、执法对象认定难、执法依据缺乏等诸多问题，导致网络执法面临困境。面对互联网时代的挑战，必须厘清网络自身发展规律，通过划清网络执法权、强化电子证据效力、建立专业网络执法队伍，加强网络立法，不断提高网络执法效能，才能遏制网络违法犯罪，进而维护网络空间秩序，最终促进互联网健康有序发展。

[关键词]网络；网络执法；网络治理困境

[中图分类号]F121 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2016）12-0033-07

网络执法是实现网络空间法治化的关键，也是维护网络安全、网络秩序的根本保障。截至2016年6月，我国网民规模达7.10亿，互联网普及率达到51.7%，中国居民上网人数已过半[1]。网络用户的增多，网络违法犯罪也逐渐增多，据有关数据显示，2015年网络诈骗举报案件为24 886例，举报总金额1.27亿余元，人均损失5 106元。相较于2014年，其诈骗举报数量虽仅增7.96%，但人均损失却增长了146.67%，将近1.5倍[2]。面对如此猖狂的网络违法犯罪，网络执法的迫切性和必要性不言而喻。相较于传统执法，网络执法所面临的违法主体、违法手段、违法后果都迥然不同。因此，党的十八届四中全会后在依法治国大背景下依法治网，如何通过持续有效地网络执法行为规范网络秩序，打击网络犯罪，维护网民权益和互联网安全，是摆在政府面前的重要任务。

在现有执法中，网络执法没有发挥遏制网络违法犯罪，维护网络秩序，保障网民合法权益之功效，基本处于“执法真空”状态。针对网络执法存在的各种问题，学界从不同视角进行研究、探讨，并形成以下几种代表性观点。一是从执法依据层面进行研究，认为缺失网络法律导致网络执法依据不足，无法为网络执法提供强有力的法治保障。因此，部分学者建议运用网络思维，加强网络立法的科学性和前瞻性，填补网络重点领域立法空白[3-4]。二是从执法主体层面进行研究，认为行政机关作为网络执法主体存在权责不分、职业能力低下、部门间缺乏协调性等问题。针对以上问题，部分学者认为，深化行政体制改革，整合网络执法部门职能，加强协作执法，同时切合网络特性，着力提高执法者专业能力和职业素养[5-7]。此外，亦有学者以执法方式、执法监督等变量为角度对网络执法进行研究。

从上可知，学者针对网络执法进行了初步探讨与研究，尤其是针对网络立法与网络执法主体方面提出了一些富有创造性的观点和富有建设性的意见，为我们进一步研究网络执法提供参考。但是通过系统梳理学界有关网络执法研究的成果便知，既有研究仍存在一些不足之处，有待进一步深入挖掘。比如，既有研究囿于网络执法虚拟性、复杂性，难以对网络执法进行系统性、全面性研究；他们大多关注网络执法依据、网络主体建设等显性问题研究，而忽视了更深层次的问题；现有研究鲜有从行政执法角度出发对网络执法的概念与特性进行甄别等。实际上，网络社会是现实社会的虚拟投影，网络执法作为行政执法延伸要义，既同于现实执法，又因网络特性区别于现实执法。所以，我们基于网络执法作为行政执法的重要领域，在相较于现实执法基础上，试图对网络执法进行界定，并针对现有执法困境提出相应的完善对策。

一、网络执法的内涵及特征

（一）网络执法的内涵

行政执法是指基于法定职权和法定职责对社会进行管理，依法作出影响行政相对人权利义务之行为[8]。在互联网时代，人类社会不再纯粹地意指现实社会。网络虚拟社会作为现实社会的投影，也被纳入人类社会，成为人类社会必要组成成分。当前，行政执法主要应用于现实社会，而较少涉及网络虚拟社会，网络社会杂乱无章而无人治理，处于“法治真空”状态。因此，为有效规制网络社会，维护网络社会正常秩序，行政执法必须延伸至网络社会，即网络执法。目前学术界对于网络执法概念界定较少，其中，张焱从执法主体角度出发，认为网络执法是公安机关为保护网络安全、查处网络违法犯罪而依法采取各种措施与手段[9]。郭栋从执法内容角度出发，认为网络执法是有关执法部门进行网络监管、监察，发现、引导和规范网络失范行为，促进网络规范、健康发展[10]。而本文从行政执法之网络延伸要义出发，认为网络执法是指执法主体遵循网络发展基本规律，基于法定职权、法定职责，为遏制网络犯罪，保障网络用户权益，维护网络秩序和网络安全，依法作出影响执法相对人权利义务的行为、活动。其中，网络执法是一种行政行为，具有法理效力和国家强制力；网络执法主体是指经法定授权的行政机关，客体是网络服务提供者和网络用户；网络执法方式包括行政检查、行政处罚、行政奖励、行政强制、行政裁决等。依法行政作为网络执法核心要义，要求网络执法机关在行政执法过程中要按照网络法律实施执法权。

（二）网络执法的特征

网络社会具有开放性、跨时空互动性、信息共享、兼容性、虚拟性等特性[11]。基于网络社会的特性，相较于现实执法，网络执法具有以下特征：

1.执法主体的更广泛性

网络执法主体的更广泛性是指网络执法与现实执法主体相比较，它不是单独的部门执法和单一地区执法，而至少是两个或两个以上的部门、地区间合作执法，主要表现在执法主体分布地域广、涉及部门广。网络是开放的，没有边界的，网络违法行为一经发生，往往涉及多个地区，甚至多个国家。它不受现实社会的边界限制，网络的快速传播性也加大了违法犯罪后果的发展速度。因此，网络执法不是单一部门执法，而是宽领域、多部门、多地区性的合作执法。而且，网络执法这项特征直接加强了各部门、各地区间执法合作和交流，打破了条块分割、自我封闭的行政官僚体制，有利于深化行政体制改革。

2.执法客体的难认定性

网络执法客体难以认定是指在发生网络违法犯罪行为时，网络执法人员难以在网络虚拟社会快速地发现违反犯罪行为人的真实身份特征，且在确定违法犯罪嫌疑人后，也因电子证据效力问题而难以认定案件事实。现实违法发生于真实社会，违法人员的身份特征比较容易确定。同时，现实违法一般具备现场性，其违法证据也具有物理痕迹，因此现实执法在认定违法事实时难度相对不大。而反观网络执法，网络身份的虚拟性和虚假性、网络电子证据的数字化和易修改性等，都加大了执法主体在认定执法客体时的难度。

3.执法手段的高技术性

网络执法与现实执法又一区别在于网络执法对执法技术性要求较高。网络执法根本目的在于遏制网络违法犯罪，维护网络秩序，保障网络社会健康发展。但是随着互联网的普及和深化，网络信息技术更替不休，网络违法犯罪也在不断升级，网络新问题、新现象层出不穷，网络执法人员只有掌握专业技术才能更快、更有效地回应网络社会问题，及时遏制网络违法犯罪行为。因此，网络执法人员必须掌握专业的网络信息技术，熟悉网络领域相关知识，否则很难及时有效地治理网络社会。同时，网络法律的缺失也对网络执法人员提出了执法技术性要求。网络执法人员只有具备较高的法律能力和职业素养，才能在网络法律缺失的情况下，合理合法有序地应对网络问题，避免出现“执法违法”、“执法无序”问题。

4.执法环境的特虚拟性

与人类真实社会相比，网络社会从本质上来说就是虚拟社会。网络执法便是在网络虚拟社会进行执法活动的一种行政行为，因此网络执法环境是特别虚拟的。它不像现实执法，执法环境是在物理存在性的真实社会进行执法活动。在虚拟社会中，任何网络组织和网民都可以通过网络传媒与执法人员、执法部门进行互动，如在线举报网络违法犯罪行为、在线提供电子证据等。同样，网络执法人员也是通过网络媒介履行执法职能，实施执法权力，并通过网络获取、存储有关执法信息，与其他执法部门进行沟通与交流。总之，所有的网络执法活动、执法行为都可以通过网络进行，因此网络执法环境是相当虚拟的。

5.执法场域的超时空性

互联网通过网络信息技术改变空间和时间的限制性，构建了一个无限的空间和流动的时间。网络社会是没有边界，没有时间限制的。对于不同地区的网络执法部门来说，网络使各个地区的网络执法部门得以无界限连接和双向互动，打破了原有地域限制和部门封闭状态，加强了各个区域网络执法部门间的合作与交流，增加了网络执法效能。同时，依托于网络社会的超时空性，使得“无缝隙”一站式服务、“全天候服务”、“24小时网络执法服务”等网络执法理念、执法服务方式具有可能性和可行性，有利于提高网络执法效率和政府服务能力，提升政府形象，密切政府部门与网民的互动交流，符合新公共管理理念。[12]

二、目前我国网络执法面临的困境

网络执法作为一个新事物，在网络法律不健全、网络执法技术水平较低、网络执法队伍建设不到位的情境下，在实践中必定会存在多种困境。

（一）执法权配置困境

网络执法具有执法主体广泛性特征，主要表现在涉及多地域主体和多部门主体。在目前我国现有的行政执法体制下，网络执法必然会出现关于执法权归属的争议，甚至出现因执法权归属问题引发冲突，严重影响网络执法效率，对网络社会的健康发展造成不利影响。

一是地域执法权归属问题。现实的行政执法归属权以相对稳定的物理空间为基础，坚持违法犯罪行为发生地或结果发生地的地域执法权限原则。但在网络社会中，违法犯罪行为具有虚拟性，不具备现场特征，且因网络无边界性而波及范围广，行为发生地、结果发生地和居住地通常不同属一个区域，具有不确定性，因此现实执法的地域执法权原则不能应用于网络执法。在我国现有行政体制下，对于网络社会中涉及多个地域执法权划分与归属问题，照搬现实执法有关制度、机制，缺乏法律保障、利益共享制度和协调执法机制，合作执法方式单一，网络执法中对执法权归属问题争议较大，“本位主义”盛行，合作执法与执法力较弱，对网络违法问题回应力不足。

二是部门执法权归属问题。网络社会的开放性意味着网络违法犯罪行为一经发生，便很容易产生“蝴蝶效应”和“连锁反应”，这决定了网络执法必定是多部门联合执法。虽然目前我国以网信办为统筹，公安部、工信部、文化部和其他行政机关垂直执法和分层执法相交叉的执法体系，但是各部门对网络执法性质的认识还远远滞后于网络社会发展步伐，条块分割、自我封闭式的网络行政执法体系与职能模糊、职权交叉的网络执法权限设置不能满足维护网络秩序的要求。如2010年“腾讯QQ与奇虎360”因不公平竞争而发生网络大战。在事件发生早期，公安部与工信部都具有执法权，但因执法权配置不明确而没有及时出面遏制事态发展，以致事件愈演愈烈，危害到互联网安全，给双方企业和网络用户造成巨大损失。在网络执法中，各执法部门间权责交叉，职责不明，重复执法、推诿执法、执法空白成为常态，这大大降低了网络执法效率，影响执法效果。

（二）执法对象认定困境

网络社会的虚拟性、数据化特征意味着执法相对人的身份特征具有模糊性，对于违法犯罪嫌疑人案件事实的认定因电子证据效力不足而存在困境。

一是执法对象具有模糊性。在现实执法中，不同类型的违法犯罪行为，其违法主体具有身份特征[13]，是真实而又有迹可循的，执法对象具有相对确定性。网络执法是针对发生违法犯罪行为的特定网络服务提供者或网络用户。但由于网络的虚拟特性，网络执法对象的身份特征是由“0”或“1”这样的数字所组成，具有数据化特征，是虚拟甚至是虚假的，不具备物理存在性。“在网络社会没有人知道你是人是狗”。因此在执法中，因虚拟化身份而难以确定违法犯罪对象的现实身份特征。随着网络普及程度的深化，除了针对网络本身犯罪的行为以外，发生网络谣言传播、网络色情交易、网络低俗淫秽信息传播等违法行为成本较低，难度较小，违法者不需要很好的计算机信息技术、较好的智力水平也可进行违法。因此，违法行为不再囿于年龄、性别、职业、学历水平的限制，即一般网络用户也可称为违法者，这扩宽了违法人员的范围，也增加了网络主体确认执法对象的难度。

二是嫌疑人难以认定。证据是认定案件事实的唯一依据。在现实社会中，嫌疑人往往会在违法犯罪现场留下脚印、指纹、毛发等物理痕迹[14]，通过多年实践，现实执法已具备一定成熟的证据收集和保存方法。[3]对证据的法律效力，我国《证据法》也有相关规定。反观网络社会，违法犯罪人在实施违法时不具备现场性，且违法对象是网络信息数据，如通过微信、陌陌等手机聊天软件实施网络卖淫等网络色情交易，利用手机等通信工具实施网络诈骗等违法行为。当网络执法人员通过网络侦查等技术大致锁定嫌疑人并认定案件事实时，电子证据难以发挥证明效力。在电子证据获取中，违法行为发生于虚拟社会，其“案发现场”痕迹易被覆盖，现有网络取证技术及取证硬件水平具有滞后性；在电子证据保存中，因电子证据对运行环境依赖性较大，内含信息又具脆弱性、不稳定性和易修改，致使电子证据难具备完整性和真实客观性；在电子证据效力方面，我国还没有出台《电子证据法》，对电子证据的获取、保存、甄别等缺乏法律规制，因而电子证据法律证明力不足，难以成为诉讼证据认定案件事实。在这种情况下，网络执法主体难以通过电子证据认定嫌疑人的案件事实。

（三）执法能力困境

网络执法人员的职业能力和规模结构是网络执法有效运行的人力保障。网络执法技术性特征要求执法人员具备相应的网络信息技术，但是目前我国网络执法人员在职业能力、规模数量等方面处于初始阶段，远不能满足维护网络秩序和网络安全的要求。

一是执法职业能力低下。执法职业能力主要表现在技术能力和职业素养两方面。首先，网络执法对执法人员的技术性要求较高，他们不仅要熟悉互联网，而且要精通各种网络系统知识和各种网络技术，以对网络违法犯罪行为进行网络信息数据分析和网络跟踪，同时获取、鉴别和存储电子证据认定案件事实，从而提高网络执法水平。其次，网络执法对执法人员的职业素养要求较高。一方面，网络执法人员应具备较高的法治素养。网络执法与现实执法不同，网络执法具有虚拟性且网络法律体系不完整，在这种情况下，执法人员必须具备过硬的法律知识、较强的法律运用能力和较高的法治素养。执法者只有知法、懂法、用法、守法才能面对网络问题“你方唱罢我登场”等层出不穷之现象，才能保证在网络执法中坚守法律底线，避免“乱执法”问题。

二是执法人员数量不够。与网民增长速度相比，网络执法人员配置远远不够。据第37次《中国互联网络发展状况统计报告》可知，2015年网民数量较2014年增长2.4%，新增网民3 951万人[15]。若每增一万名网络用户就应配置一名执法人员才能够满足需求，那么，2014年就应当增加3 951名网络执法人员。但是，网络执法要求较高的计算机信息技术水平和过硬的职业素养，现实执法人员虽然有一定的职业素养和执法能力，但是因网络信息技术水平的限制，他们很难符合网络执法人员的要求。同样，具备计算机信息技术的专业人士缺乏相应的执法能力和法治能力，再加上我国行政部门门槛较高，他们也难以进入并胜任网络执法。因此，网络执法人员配置不足，执法队伍规模较小。

（四）依法困境

健全的网络法律法规体系是提升网络执法效果的决定性因素。目前我国缺乏网络基本法，大部分网络重点领域立法空白，法律效力低下的部门规章、政策性文件较多，执法缺乏配套措施。在网络立法方面的薄弱现状，使我国网络执法面临如下困境：

一是无法可依。完整的网络法律体系应由基本法、专门法、行政法规到规章制度构成，适用不同网络问题。就目前我国网络立法现状来看，缺乏网络基本法，大多网络重点领域（网络信息数据领域、网络犯罪领域、网络行政领域等）立法空缺，缺乏相应的执法配套措施，网络执法陷入无法可依的困境。2015年，工商总局就淘宝网所售商品进行真伪抽检并发布《关于对阿里巴巴集团进行行政指导工作情况的白皮书》。但因执法中没有明确的法律依据，淘宝网质疑工商总局网络抽检程序的法定性，并投诉工商总局。最终，《白皮书》因缺乏法律效力而被撤销。在此次事件，工商总局因缺乏网络法律作为执法依据和保障而受到质疑，以致撤销相关决定，网络法律的缺失导致网络执法面临无法可依问题。

二是依法无力。依法无力主要表现为现有网络法律法规可操作性不强。在网络立法位阶方面，现有网络法律法规立法层次低，多停留在部门规章、政策文件层面，法律效力低下。据网信办所发布法规数据可知，我国目前已有网络法律比重仅占8%，行政法规占29%，司法解释占13%，其余部门规章、规范性文件等占49%[12]，部门规章与规范性文件所占比重过多，这大大减弱了网络执法的权威性。在网络法律内容方面，已有网络法律原则性规定过多，实践操作性不强，难以量化操作，对网络社会回应力明显不足，这明显降低了网络执法效率。如《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》等法规关于“淫秽、色情信息”、“损害国家荣誉和利益”等规定笼统，缺乏明确的执行量化操作，执行力不强。

三是依法冲突。依法冲突主要是指各个法律法规间缺乏统一性与协调性。第一，前法与后法存在矛盾。在网络文化市场发展中，有关部门既通过政策、规章鼓励网络企业参与网络文化市场建设，同时又通过《互联网新闻信息服务管理规定》严格限制网络企业股权，运用行政手段干预网络文化市场的发展，前后矛盾。第二，各个部门、地区间存在法律“撞车”现象。在缺乏网络基本法的情况下，各地区、各部门根据自身利益与实际情况制定网络法规、规章，这些法律文件缺乏统一标准而致使网络协作执法中出现依法“撞车”现象，进而影响执法效率。如在网络信息备份方面，杭州市对于违规者由公安机关给予警告，或视情况处以2 000元以上5万元以下的罚款或给予6个月以内停机整顿的处罚，并对负责人予以处罚；而北京市则规定由信息化主管部门给予警告，视情节轻重处3万元以下罚款。在这种情况下，不同地区间对于违法行为处罚和认定标准不一致，则容易出现执法冲突现象。

三、完善网络执法的路径选择

在实践过程中，网络执法面临执法依据不足，执法缺乏证据保障，执法人员跟不上网络社会发展步伐等困境。针对以上困境，必须立足于网络发展规律和网络执法特征，从立法、电子证据效力、执法队伍建设等方面着手，完善网络执法，提升执法效益，以期维护网络社会秩序和网络安全。

（一）合理配置执法权，为网络执法提供体制保障

如何合理有效配置网络执法权，增强执法主体间合作执法，不仅关系到能否有效维护网络社会秩序和网络安全，而且关系我国行政体制改革能否顺利推进。

一是确立执法权地域归属原则。首先，以受害地归属原则为主。受害地归属原则是指网络执法权归属以网络违法犯罪行为发生的受害地或侵害地为原则进行确定。相对于网络违法犯罪行为的行为地、结果发生地来说，受害地更具备确定性和可行性，更便于网络执法人员进行执法活动。其次，以优先执法原则为辅。优先执法是指由最先发现或执法的执法地域、执法领域为主要执法者。该原则能够最大限度地减少有关执法权归属争议，有利于降低执法成本，节约执法时间，提高执法积极性，避免重复执法。最后，以协商原则为补充。对于网络执法权存在分歧、争议，为有效避免执法主体间因执法权配置出现冲突，应依据“受害归属原则”和“优先执法原则”，加强合作与协商，并在维护网络社会公共利益基础上拥有大局意识，能作出一定的让步与妥协。

二是合理配置网络部门间的执法权。在互联网时代和公共治理理念背景下，网络执法权应采用“集中执法为主，部门协同执法为辅”的配置模式。其中，集中执法是指将相近领域部门执法权配置给具备执法能力的执法主体，以期改变执法权分散、执法主体过多的局面。集中网络执法权不仅避免了网络执法部门间关于执法权配置的争议，也减少了执法主体间条块分割，各自为政，职能交叉，重复执法现象，从而提高执法效率。部门协同执法是指有关部门在自身职权范围之外拥有如指导权、检查权等网络柔性执法权，协助网络执法主体治理网络社会。网络执法部门间协同执法符合多中心治理理论和公共治理理论要求，顺应网络社会发展规律，更是打击、遏制网络违法犯罪行为的必要选择。在强调执法权集中的前提下应以协同执法为必要补充。

（二）提高电子证据效力，为网络执法提供证据保障

电子证据是查证网络违法犯罪嫌疑人，认定案件事实，制裁违法犯罪行为的关键要素。因此，务必从技术、制度层面提高电子证据效力，为网络执法顺利进行提供保障。

一是从技术上提高电子证据效力。从技术层面能否提高电子证据效力取决于电子取证技术是否可靠、电子取证设备是否专业。因此，不仅要提高取证技术水平，也要提升取证设备的专业化程度。在网络取证技术方面，要积极学习国外网络取证技术，遵循奥斯本“企业家政府理论”和多中心治理理论，与具备先进网络信息技术的网络企业、民间组织、技术人才沟通合作，了解、学习网络取证、证据存储等技术；在网络取证工具方面，在全球化治理理论指导下，借鉴发达国家经验，引进国外取证设备，参与国际合作，大力开发网络取证工具。同时，政府部门加强财政支持，加大资金投入力度购买尖端网络取证工具和设备，加强对网络取证技术的开发与研究，确保网络取证硬件设备和软件水平达到有效遏制网络违法犯罪的水准，为提高电子证据效力提供物质保障。如美国有关部门资助一个由 IBM、Microsoft 等知名生产商组成的TRUST团队，用于创造一些保证网络安全的新技术[16]。

二是从制度上提高电子证据效力。在大数据时代，数据信息间紧密相连，具有整体价值，整个互联网就是一个数据信息整合体。因此，网络执法部门要遵循、利用互联网数据整合特性，建立网络信息数据平台和网络信息数据库，建立数据联动机制，加强部门间网络信息数据共享，在确保网络信息数据库安全的前提下实现无缝隙对接，提高电子证据的获取效率。此外，适当加重网络服务提供商的举证责任。电子证据在获取、鉴别和存储过程中处处体现专业化、技术化，而网络服务提供商作为网络社会数据信息掌握方，无论是在电子证据获取的技术上还是在便利程度上，他们都具有相对其他网络行为者不可比拟的优势。因此，在制度层面进行规定，适当加重网络服务提供商的举证责任，做好相关的电子数据备份和数据保护系统，如实履行举证义务。

（三）不断加强执法队伍建设，为网络执法提供人力保障

“工欲善其事，必先利其器”。网络执法人员作为网络法律直接实施者，是提高网络执法水平的重要保证。合格的网络执法人员应当是具备专业技术和执法职业能力的复合型人才，即有扎实的计算机信息技术、网络技术，同时具备法律素养和职业能力。因此，应从以下几个方面加强执法队伍建设：

一是在“入口”上强化执法队伍建设。首先，在招聘网络执法人员的过程中严格把关，坚持按照网络执法所需要求为录用标准择优录取。换言之，凡是网络执法者，在技术上都要掌握网络社会特性，熟悉、精通计算机网络知识，在职业素养上要具备过硬的网络法律素养和网络执法业务能力，否则，不合格者只会降低网络执法水平，破坏网络执法顺利进行。其次，在招聘网络执法人员时，要注重优化均衡执法人员的年龄结构、知识结构、学历结构和性别结构。在现实执法体系中，无论是年龄结构还是性别结构都是不均衡的，主要表现在年龄“居高不下”，性别“一边倒”现象，这大大影响组织文化建设和组织创新。因此，在网络执法人员招聘中要注重人员结构分布均衡化。最后，根据多中心治理理论，在面对执法队伍规模较小的情况下，可积极吸纳记者、高校师生、网络技术员等其他社会各界人士加入，不断壮大网络执法队伍，充分发挥他们的作用。

二是在“过程”中加强执法队伍建设。所谓在“过程”中注重执法队伍建设是指加强已有网络执法人员的定期培训，不断更新知识结构，提升职业素养，提高执法业务能力。首先，通过高等院校尤其是公安院校或文理综合性院校，根据网络社会发展情况和网络违法犯罪技术水平等开设相关网络信息技术课程，定期对网络执法人员进行网络信息技术培训；根据网络法律修改完善情况，兼修法律课程，以及时更新网络执法人员法律知识，提高执法人员知法、用法水平。其次，建立专门性内部培训机构。网络执法作为一个新事物，在实践过程中必定会出现很多超过现有理论范围的新问题、新现象。因此，建立内部培训机构，换言之即为内部交流互通机制，便于各部门、各地区间分享、交流、学习网络执法成功经验、失败教训，并就一些棘手、富有争议的执法问题进行沟通和探讨。

三是建立“出口”机制以完善执法队伍建设。“出口”机制即为淘汰机制。在网络执法中，某些执法人员不顾网络公共利益，利用网络虚拟性和网络法律的空缺，打着“为网络服务”的幌子滥用执法权力，出现“懒执法”、“不作为”、“乱执法”、“暴力执法”等现象，严重损害网络执法队伍形象，影响执法效果，加剧网络混乱秩序。因此，有必要对网络执法人员进行监督与评估。通过借鉴现实执法的相关经验，发挥网络开放性、互动性等优势，将执法依据、执法过程、执法结果信息化、公开化和透明化，以便对网络执法进行监督与评估。在监督和评估过程中，对于“违法乱纪”、“损害网络合法利益”、“执法能力欠缺”等出现执法问题的执法人员应予以处罚或辞退，严重者予以刑事制裁，以保证网络执法队伍的质量。因此，必须建立“出口”制度，在提高网络执法人员积极性的同时，警示有关人员并及时清理“毒瘤”。

（四）完善网络法律体系，为网络执法提供法治保障

健全的网络法律体系是网络执法顺利进行的必要前提和重要基础。反之，网络法律的缺失会致使执法乏力，缺乏权威性和规范性。因此，必须加强网络立法，完善网络法律体系。

一是遵循网络社会发展规律，树立网络法律思维。首先，树立网络发展意识。网络立法必须符合网络时代特征，既要维护网络社会秩序，更要促进网络社会的发展。在立法进程中，要坚持审慎立法，为网络经济、文化、社会等方面发展预留空间。其次，树立网络全局意识。网络社会具有互动性、开放性，网络行为很容易产生“牵一发而动全身”的效果。这意味着网络立法并非单独领域或部门立法，而是法律体系全面性更新。由此，必须树立全局性法律意识，加强各个网络领域法律建设，完善网络法律法规体系。最后，重点关注网络信息数据。网络时代是信息时代，信息数据是网络信息时代的载体，网络的本质即为各种网络信息数据的集合。因此，在网络立法中要密切关注网络信息数量，将信息数据立法提到重要位置。

二是加强重点领域立法，填补网络立法空缺。首先，应尽快启动《中华人民共和国信息数据法》立法进程，对于网络信息数据的产生、流转、获取与运用给以法律意义进行规定。其次，应加快《电子证据法》的立法进程，对于电子证据的发现、获得、保存与法律证据效力作出具有法律性质的规定。再次，加强网络犯罪立法。近几年的《刑法修正案 （九）》对于网络犯罪规制有一些进展，但是其修正远远滞后于网络犯罪的发展速度，尤其是面对网络犯罪的全面化升级，《刑法》修正历程还没有结束，必须加强因网络无边界性所引发的执法管辖权界定、跨国犯罪制裁等法律规定。最后，对网络行政行为进行法律规制。“法律就是把权力的行使加以组织和系统化，从而使得权力有效的维护和促进文明的一种东西。”[17]目前在网络社会中，缺乏对于网络执法人员的法律规制，网络社会充斥着大量的“懒作为”和“乱作为”现象，网络执法效果堪忧。因而，必须通过网络立法对于网络执法权的范围、程序进行统一规制，通过立法解决网络执法主体“不作为”、“乱作为”现象和各执法主体间“依法撞车”问题。

三是增强现有网络法律的可操作性。首先，系统梳理并完善现有涉及网络问题的法律法规。根据网络社会的特有属性，明确哪些现有法律法规是可以直接作用于网络社会的，哪些法律法规通过适当修改后可以规范网络社会，哪些法律法规已明显背离网络社会发展，阻碍网络发展。其次，增强现有网络法律的执行性和可操作性，减少原则性规定。为了增强法律的可操作性，可辅之出台相应的司法解释和执法配套措施。

另外，网络立法还应注重采用跨学科研究的方法，特别是一些实证研究方法，如通过德尔菲法、内容分析法、系统科学、控制论等信息与传播学研究方法结合法学理论梳理网络法的一些基本原理问题[18]。