落实《民办教育促进法修正案》稳步推进民办教育分类管理

周朝成

(浙江树人大学 中国民办高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

落实《民办教育促进法修正案》稳步推进民办教育分类管理

周朝成

(浙江树人大学 中国民办高等教育研究院，浙江 杭州 310015)

民办学校分类管理是我国民办教育改革的重大政策选择，随着教育一揽子法律和《民办教育促进法修正案》的通过，实施分类管理已经成为我国“十三五”时期民办教育改革的重要工作。在推进改革的过程中，地方政府必须坚持公益性导向，在国家顶层设计初步框架下，加快在产权制度、人事制度、土地税收、财政资助、治理体系以及退出机制等方面的制度设计，稳步推进分类管理工作，促进民办教育的可持续发展。

民办教育；《民办教育促进法修正案》；分类管理；可持续发展

2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了修改《民办教育促进法》的决定(下称“《修正案》”)。本次修法的核心内容是实施民办学校分类管理。这是解决我国民办教育领域一系列重大问题的一项重大改革，涉及理清民办学校模糊产权、法人属性选择、解决合理回报问题以及建立财政资助体系等，是我国建立民办教育现代治理体系、促进其健康可持续发展的基本前提。

一、分类管理是我国民办教育改革的重大制度

2010年，我国颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，基于提升民办教育办学质量、加大对民办教育资助力度的考量，提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”由于我国民办学校缺乏清晰的产权制度，存在合理回报的情况，政府很难实施财政资助，分类管理成为政府的一个重要政策选择。“十二五”期间，民办教育分类管理工作在全国范围内开展了多个试点，但总体上成效不够显著，实践中存在很多的困难和障碍，也缺乏对试点改革效果系统、全面的评估，甚至在理论与实践界仍存在较大分歧，给稳步推进分类管理改革工作带来了不同程度的挑战。“十三五”期间，国家将有序推进民办学校非营利性与营利性分类管理改革。

第一，国家对于教育法律法规的一揽子修改，为营利性教育打开了法律空间。2015年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了关于修改《教育法》的决定，将原来第二十五条中的“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。”在《高等教育法》修订时，将原第二十四条“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的”修改为“设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益”。虽然全国人大法律委员会对《民办教育促进法修正案(草案)》当时暂不交付表决，但是在征求意见的基础上，于2016年11月7日通过了修改《民办教育促进法》的决定。

第二，在立法的基础上，国家层面陆续出台了一系列法规、政策与制度，推进分类管理。2016年《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出“建立分类管理、差异化扶持的政策体系，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。教育部“2016年工作要点”明确指出：“推进民办教育分类改革，进一步修改并出台鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见。研究制订民办学校分类登记实施细则、营利性民办学校监督管理实施细则等，有序实施民办学校分类管理。”2016年4月，中央全面深化改革领导小组第二十三次会议由国家主席习近平主持，审议通过了《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》，支持和规范民办教育发展，建立营利性和非营利性民办学校分类登记、分类管理制度，提高教育质量。2016年12月29日，上述三个文件分别由中共中央办公厅、教育部等五部门印发，同时，由国务院印发了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》(下称“《若干意见》”)。2017年1月，由国务院印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》指出：“推进民办学校分类管理。建立非营利性与营利性民办学校分类管理政策体系，实行差别化扶持，加强分类指导和规范管理，推动各类民办学校明确法人属性，明晰产权归属。”教育部“2017年工作要点”指出：“加快办学体制改革。落实《修正案》《若干意见》以及配套文件《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》。修订《民办教育促进法实施条例》。推动各地出台促进民办教育发展的制度文件。召开全国民办教育工作会议。”

国家稳步有序地出台了一系列法律法规，已阶段性地完成了国家层面的分类管理法律政策框架。这有三个层面的涵义：第一，分类管理是我国民办教育领域改革的重大政策选择，是一项长期性的稳定政策；第二，分类管理法律政策为营利性教育创造了制度空间，出现了营利性学历教育这一新生事物；第三，根据国家顶层设计，各地政府将陆续出台分类管理的地方法规与政策，民办教育区域性发展特征将更加显著。

二、坚持公益性导向是分类管理的重要指导原则

坚持公益性是我国社会主义教育事业长期遵循的一个重要原则，国家法律法规及其政策层面长期坚持公办学校的公益性，鼓励社会力量办学的公益性。十八届三中全会指出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。”同时，国家也充分肯定其他所有制成分在社会主义经济建设中的作用，高度重视市场机制对于资源配置的作用。党的“十五大”提出“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，“十八大”提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，十八届三中全会直接提出“要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度”。教育领域普遍认为，教育是公益性事业，市场的介入会影响其公益属性。随着我国社会主义市场经济的日趋完善，市场机制调节的范围越来越广、程度越来越深，传统的公益性观点受到了挑战。教育提供的正式途径逐渐演变为公共途径和市场途径两种——公共途径是由政府部门和公共组织提供的教育，市场途径则是以实施营利性行为的个人或营利性组织为基础的市场提供的教育*劳凯声：《面临挑战的教育公益性》，《教育研究》2003年第2期，第3-9页。。市场的作用程度与教育公益性在一定程度上存在着负相关关系，但是即便有市场介入的领域，也仍然具有公益性。也就是说，即便是营利性民办学校，仍然要看到其公益性的一面。

市场的公益性在《修正案》及随后出台的一揽子法规政策中得到了体现。虽然《修正案》打开了营利性教育的发展空间，但是国家仍希望通过政策引导，让更多的民办学校选择非营利性办学，即便选择营利性办学，也须坚持公益性。《修正案》第三条指出：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”法律统一将民办教育事业定为公益性事业，并没有区分非营利性与营利性，并且要求各级政府要将民办教育纳入到国民经济和社会发展规划中。根据这一基本定性，《民办学校分类登记实施细则》第二条指出：“民办学校应当遵守国家法律法规，全面贯彻党的教育方针，坚持公益性导向。”《营利性民办学校监督管理实施细则》第三条指出：“营利性民办学校应当坚持教育的公益性，始终把培养高素质人才、服务经济社会发展放在首位，实现社会效益与经济效益相统一。”

分类管理直接关涉现有民办学校选择非营利性还是营利性的问题。《若干意见》指出：“举办者自主选择举办非营利性民办学校或者营利性民办学校，依法依规办理登记。对现有民办学校按照举办者自愿的原则，通过政策引导，实现分类管理。”虽然法律实施以前有一个过渡期，但是对于不同类型与发展模式的民办学校而言，仍需要慎重考虑。由于民办学校发展既有滚动发展模式，也有投资发展模式，总体上具有较为明显的投资办学特征，部分学校选择成为营利性民办学校是正常的，法律法规政策本身也为营利性教育打开了空间，政府部门以及社会各界要尊重和正视这种选择，并设计好制度与政策，鼓励选择营利性的民办学校坚持公益性办学道路。

推进分类管理工作更为关键的问题是民办学校的财产清算，这是当前地方政府和民办学校举办者共同面临的矛盾与焦点。按照《若干意见》《民办学校分类登记实施细则》的规定，选择非营利性的民办学校在终止办学时才进行清算，选择营利性的民办学校应当进行财务清算，依法明确财产权属，土地、校舍和办学积累等财产的权属并缴纳相关税费，办理新的办学许可证，重新登记，继续办学，这就会出现以下问题。

第一，财产清算涉及我国民办教育发展过程中产权不清这一先天性问题。从某种意义上讲，分类管理的初始工作面上是非营利性与营利性之选，实质上需要解决长期以来民办学校产权悬置的问题，落实民办学校法人财产权，明晰产权和产权结构，使民办学校在非营利性与营利性两个不同的轨道上健康运行。对营利性学校而言，这项工作更为迫切，按照规定需要在财产清算的基础上明晰产权结构，重新办理办学许可和登记后方可继续办学。对于后期发展起来的投资型民办学校而言，产权结构相对清晰，清算工作并不难；而对于前期滚动发展型的部分民办学校而言，这是一项非常复杂、繁重的工作，这类学校的初始办学者出资额往往不清也不高，很多是在国家相对宽松的民办教育政策环境下逐步发展起来的，如果这部分学校选择营利性发展道路，清算工作将是艰巨的。

第二，民办学校资产增值额巨大，一旦进入财产清算，学校资产额度变化可能是个巨大的数字。比如在土地方面，原先多是划拨土地，选择营利性的学校可能面临着土地性质转变为出让，涉及补交土地费用。由于近十年来土地价格增长幅度相当大，一旦补交，很多占地面积大的学校将面临着一笔巨额的补交费用，对于学校来说难以承受。这一点无论是对于政府设计分类管理制度还是对于民办学校举办者来说，都需要慎思。

从顶层设计分析，国家坚持公益性导向的办学道路，鼓励民办学校走非营利性道路，这肯定是主流的选择。从理论上分析，根据进入民办教育的初始资金性质来看，投资型民办学校往往选择营利性的较多，而滚动发展型民办学校可能会选择非营利性的较多。但这一观点仍有待验证，因为从调研数据来看仍存在不确定性。无论民办学校选择哪种形式，基于本轮修法的基本精神，政府、理论界和实践者要始终牢牢把握公益性导向，保证民办教育的健康可持续发展：一是政府要尊重办学者的自愿选择，无论是选择非营利性还是营利性，都要积极引导公益性办学的方向。二是政府要把握好公益性，在清算时对于选择营利性的学校仍要适当让渡利益，尤其是在土地、税收等方面要把握好利益平衡点，引导营利性学校往公益性方向发展；对于选择非营利性的民办学校，要给予有贡献的举办者一定的奖励。三是举办者要不忘初心，秉承办学服务国家与社会的理念，规范办学，为国家和社会培养高质量的人才。

三、制度设计是地方政府推进分类管理的当务之急

《修正案》将于2017年9月1日起开始实施。当前，国家实施了教育法律一揽子修法和出台了相关实施细则，初步构建了上位法律、国务院文件、部门配套政策相衔接的相对完整的分类管理改革制度和实施体系，初步完成了国家顶层设计。根据《实施意见》的要求，下一阶段的任务是各级地方政府因地制宜，根据顶层设计创新性地进行制度设计，出台相关地方法规、实施意见与具体措施。

从制度设计的内容上分析，地方政府应该针对分类管理工作所涉及的核心内容和问题，从产权、治理、财务会计、资产管理、收费制度、财政资助、土地税收、人事和社会保障、质保监管以及办学退出等方面进行十个配套政策设计：(1)两类学校的设置标准及审批办法；(2)两类学校的产权制度；(3)两类学校的治理制度；(4)两类学校的财务会计及资产管理制度；(5)两类学校的不同收费管理制度；(6)两类学校的财政资助及金融政策；(7)两类学校的土地与税收政策；(8)两类学校的人事及社会保障政策；(9)两类学校的监督管理及质量保障体系；(10)两类学校的退出机制。

在制度设计的过程中，要重点关注以下四个层面的问题。

一是关于财产清算、产权明晰与分类登记制度的问题。按照《若干意见》的要求，无论是投资型还是滚动型民办学校，选择营利性的民办学校须进行财产清算工作，这既落实了法人财产权，又在根本上明晰了产权结构，形成了一个明晰的产权制度。地方政府需要出台一个财产清算的管理办法，要考虑到办学本身的公益性、办学者对于学校发展的贡献和学校今后发展的可持续性，对选择营利性的民办学校适度让利；同时，也要防范个别民办学校在清算之前可能存在的短期恶意做空学校的行为。鉴于民办学校发展的复杂性，各地政府应尽可能做到“一校一议、一校一策”，对于一些复杂问题可以适度延长解决时间，平稳做好分类登记工作。

二是关于财务会计、资产管理与财政资助制度的问题。财务会计制度主要与民办学校法人属性有关系。非营利性学校涉及两种可能：一种是民办非企业单位，执行《民间非营利组织会计制度》；另一种是事业单位，执行《事业单位会计制度》。营利性学校执行《公司会计制度》。在资产管理方面，要按照《若干意见》规定的各类资产严格分类登记入账，根据各类资产性质，参照《事业单位国有资产管理暂行办法》和公司资产管理的相关规定，分类管理，健全资产管理制度。同时，各级地方政府要加强对于民办学校的财政扶持力度，分类支持，对非营利性与营利性民办学校建立差别化的财政扶持政策。对部分落实了法人财产权且具有健全规范的财务会计与资管制度的非营利性学校，优先实施财政扶持政策；监督营利性民办学校将费用主要用于教学及其相关活动。同时，允许民办学校内部建立基金会制度，允许部分资金参与资本市场运作，这方面可以参照国外私立大学的基金会制度，拓宽民办学校的办学资金来源。

三是关于质量保障、人事制度与现代治理体制的问题。要建设具有特色的高水平民办学校，无论选择非营利性还是营利性，都要有明确的办学定位和相应的质量标准与保障体系，加强在师资队伍、教学投入以及制度设计等方面的建设，遵循具有中国特色的民办学校治理体系建设要求。根据非营利性民办学校与营利性民办学校的组织属性，建立相应的人事制度。非营利性民办学校若登记为事业单位，教师应该纳入事业编制；若登记为民办非企业，可混合采用事业编制和人事代理制度等多种形式。实际上，一些地方政府已经出台了相应政策，如陕西于2011年12月印发了《关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见》，规定“捐资举办、出资举办不要求取得合理回报的非营利性学校，登记为民办自收自支事业单位法人”，教师依法享受与公办高校同等的待遇。同时，要加强民办学校与公办学校之间的人事流动机制建设，真正保障教师在资格认定、职称评审、考核评价和评先选优等方面与公办学校教师享受同等待遇。

《修正案》规定民办学校举办者按照章程参与学校管理，这预示着民办学校将进入依法依章治校的时代。一方面，要积极完善党组织机构设置，切实加强党的建设，将其纳入具有中国特色的民办学校治理体系结构中；另一方面，要通过完善董事会制度架构科学、合理的内部治理结构，比如章程可以对治理权力与体制进行明确规定，包括学校管理权、重大人事任免权和继承转让赠与权等，尤其要保障捐资举办非营利性民办学校的举办者权益。

四是关于土地性质、税收政策与办学退出机制的问题。《修正案》规定，非营利性学校的供地应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠，因此非营利性民办学校的土地性质不会改变；而对于营利性学校而言，《修正案》规定政府应当按照国家规定供给土地，土地性质的变化将导致供地方式的改变，原来划拨的土地须补交一笔相当巨大的土地使用权出让金。在税收政策方面，非营利性学校享受与公办学校同等的税收优惠政策，但是对于《若干意见》中提及的税费减免，民办学校还是很难达到国家免税的九个条件；营利性学校参照企业税收政策执行，但也要考虑到其公益性的一面，适当实施免减税政策，如参照企业中实施的“两免三减”政策。在退出机制方面，非营利性学校清算退出后剩余财产仍用于其他非营利性学校办学，而营利性学校在变更、转让、重组或者终止时，应该在相关部门批准之后，按照“《公司法》《破产法》《民事诉讼法》等法律所规定的相应程序办理，完成清算后的剩余资产归学校出资人所有”*董圣足：《民办学校分类管理的制度构架：国际比较的视角》，《教育发展研究》2013年第9期，第14-20页。。

政府通过制度设计推进分类管理工作，将遇到产权制度、财产清算、土地税收以及治理机制等一系列问题，是一项系统性的改革工程。资金性质、法人属性倾向、办学层次、办学模式和办学区域等差异，均会影响到分类管理政策的实施与推进。政府须自上而下地落实分类管理工作，也须自下而上地听取民办学校的意见和建议，既从宏观大局出发考虑推进的路径，也从微观层面考虑分类管理实施的策略，最终在坚持公益性办学导向的基础上，自愿选择、稳步推进，保障民办学校内部各利益相关者的合法权益，确保分类管理工作的顺利实施和民办教育的健康发展。

(责任编辑 毛红霞)

ImplementingAmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLawand Enhancing the Classified Management of Non-governmental Education

ZHOU Chaocheng

(Non-governmentalHigherEducationInstituteofChina,ZhejiangShurenUniversity,Hangzhou,Zhejiang, 310015,China)

Classified management is an important policy in the reform of China’s non-governmental education. With the adoption of the education laws includingNon-governmentalEducationPromotionLaw, implementing the classified management of non-governmental education has become an important educational reform during the 13th Five-year Plan period. When carrying out the reforms, the local governments must adhere to the public welfare orientation, and under the national top-level design of the initial framework, to speed up the system designs of the property rights system, personnel system, land tax, financial support, governance system and exit mechanism, so as to steadily promote the classification management work and the sustainable development of non-governmental education.

non-governmental education;AmendmentofNon-governmentalEducationPromotionLaw；classified management；sustainable development

2017-03-06

浙江树人大学中青年学术团队项目；国家社科基金重点项目(AFA150012)

周朝成，男，浙江江山人，教授，教育学博士，浙江树人大学中国民办高等教育研究院秘书长，研究方向为民办高等教育。

10.3969/j.issn.1671-2714.2017.02.005

※《民办教育促进法修正案》专题