去产能政策的激励相容安排与系统风险防范

翁洪服　林俊山

摘 要：本文通过分析L市去产能过程中政府、企业互动博弈的案例，发现激励相容的政策可以让政府目标与企业家精神得到一定程度的统一。政府应该明确管理者和服务者的定位，对企业家精神要尊重，对违法行为要严厉，更好地发挥市场机制优胜劣汰的作用，更好地发挥政府管理服务的作用，让法律、市场倒逼机制在去产能促进产业结构优化升级中发挥更大作用。另外，政府应该通过激励相容的政策安排抑制系统性风险累积，要有序可控地释放去产能过程中的金融风险，防范系统风险传染扩散。

关键词：去产能；纳什均衡；激励相容；金融风险

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2016）11-0076-05

一、引言

激励相容，是指在制度或规则的设计者不了解所有个人信息的情况下，所制定的机制能够给每个参与者一个激励，使参与者在最大化个人利益的同时也能够达到设计者所设定的目标。按照激励相容理论，由于在大多数情况下信息不对称和经济人追求个人利益，主要应该采用市场这只“看不见的手”，也就是通过各种激励机制来协调人与人、人与社会和人与自然的冲突，让个人目标与社会目标实现和谐兼容。在信息容易对称或监管的交易成本较小时，可以采用法律和规章制度这种强制性的方法（田国强，2008）。

芝加哥经济学派创始人弗兰克·奈特（Frank Hyneman Knight）认为，“企业家精神”是在不可靠的情况中以最能动的、最富有创造性的活动去开辟道路的创造精神和勇于承担风险的精神，而自由企业制度才是真正激发企业家精神并使之发挥作用的动力。现代管理学之父彼得·德鲁克（Peter Ferdinand Drucker）在其著作《创新与企业家精神》中认为，创新是企业家精神的灵魂。结合当前我国供给侧结构性改革中“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的重点任务，政府应该明确去产能只是促进产业结构优化升级的手段而非目标，去产能的过程不仅要解放落后过剩产能对土地、资本、劳动力等生产要素的无效占用，更要通过市场竞争机制和要素自由流动机制驱动创新需求，再通过创新成果驱动要素边际产出和经济增长潜力提升，如此良性循环，不断提高供给体系的质量和效率，增强经济持续增长动力。

激励相容的报偿机制对企业家精神具有显著的正向促进作用。在去产能过程中，如果政府能够通过激励相容的政策设计激活企业家精神的创新灵魂，激发全社会的创新活力，那么也必会极大地发挥创新驱动对“产业创新升级、经济结构优化、供给质效提升、经济持续增长”的根本促进作用。

本文通过分析L市“铁腕执法”治污过程中政府、企业互动博弈的案例，探讨去产能背景下激励相容导向的政府政策设计对企业家精神的促进作用，以及对去产能与产业升级互相统一的作用。分析结果显示，政府应该明确管理者和服务者的定位，对企业家精神要尊重，对违法行为要严厉，更大地发挥市场机制优胜劣汰的效果，更好地发挥政府管理服务的作用，让法律、市场倒逼机制在去产能、促进产业结构升级优化中发挥更大作用。

二、“铁腕执法”治污始末①

（一）L市两高一剩产业发展背景

L市位于沿海某两省交界处。20世纪80年代后期，L市依靠当地丰富的高岭土资源，开始大规模发展陶瓷地板砖产业，成为全国闻名的陶瓷产地。又由于地处两条铁路交叉口，并且周边被港口城市包围，L市的地理优势逐渐凸显。同时，由于靠近港口，在进口铁粉上具有成本优势，2002年前后，L市借势全国的钢铁热再度引进了诸多钢铁项目，进而成为全国最大的钢铁和镍铁生产基地之一。最终，钢铁、焦化、建陶成为L市最主要的三大重污染产业。

经济发展与环境之困，并非L市一地所面临的问题。在我国改革开放初期，钢铁、水泥、化工等重工业企业确实为地方经济发展、人民就业乃至城市建设做出巨大贡献，使得地方在环境保护和经济发展上更多地倚重于后方。对于工业基础薄弱的L市亦是如此，环保部门对于钢铁、焦化企业的处罚措施很难强制执行，通常就会不了了之。但是，随着社会需求的变化和人们环保意识的增强，企业的环境污染、产能过剩等问题逐渐暴露，甚至频频发生事故，已经对生态环境和城市发展产生负面影响。因此，很多高污染高耗能的产能过剩企业就成为众矢之的，尤其是2015年1月实施的新《环保法》加大了对企业违法的处罚力度，增加了对行政监管部门的问责措施，强化了按日计罚、约谈、行政拘留等执法手段。

（二）“环保约谈”和“铁腕执法”治污

2015年1月1日，新《环保法》正式实施。同年1月中旬，环保部华东督查中心督察人员入驻L市进行暗访，掌握了部分环境违法行为的线索。2月6日督察人员公开身份进厂检查，在调查的企业中发现有13家存在未批先建、偷排漏排现象。2月25日，华东督查中心约谈L市领导，要求L市于3月4日和6月4日前分别将整改方案和落实情况报送环保部。随后，L市召开全市大气污染防治攻坚行动大会，研究出台《全市大气污染防治2015攻坚行动方案》和《全市大气污染防治攻坚三年行动实施方案》，并成立了大气污染防治攻坚领导小组，由市长任组长。2月27日，市长在政府工作报告中提出铁腕执法治理雾霾的措施，包括停产治理57家、限期治理412家企业，停产关闭整治无望企业，全面清除土小企业，“确保全市空气质量改善幅度进入全省前六位，主要指标位次退出全省后三位，空气质量指数瞬时值退出全国排名末尾。”

但是，这些环保治理措施遭到了部分企业的抵触，甚至有不少企业向市政府递交专家论证书，比如某焦化厂就请焦炭协会出具书面技术证明，说明焦炉停产之后温度骤降可能导致炉体永久性损坏。很多企业拒不停产整治，也从另一方面说明了他们对于政府环保治理措施存在着惯性预期。过去地方急于扩张经济，不少企业缺乏环评手续，加上长期环保执法处罚偏软，给他们留下了“为地方GDP和税收做贡献就可以牺牲环保”的惯性预期。以H集团下属钢铁公司为例，因为长期处于未批先建的违法状态，曾被市环保局连续7次责令整改，但是企业一直无动于衷。

2015年3月，在僵持的情况下，市政府下决心实施强制停产治理措施，突击对全市57家污染大户紧急停产整顿。停产后按要求新增环保设施的部分企业，因为没有环评手续仍不能复产，补办手续时间又长，部分企业资金链开始出现问题，无法偿还到期债务。信用风险分析结果显示，30余家停产企业有银行授信余额过百亿元，对外提供担保近200亿元，另有90余家企业或个人为停产企业提供担保额160亿元，还有几十家相关联的上下游企业，这对维护地区金融稳定产生了挑战。

（三）“铁腕执法”治污后H集团债务风波

2015年3月12日，根据L市专项环保整治行动的要求，H集团下属的钢铁公司及焦化公司需进行停产整治，导致无法供应热电厂、建陶厂生产所需的煤气燃料，因此热电厂、建陶厂也同时被公司予以停产②。根据H集团下属上市公司的年报，产能关停也导致相关公司存在无法及时、足额偿还债务的可能。2015年5月，以钢铁、热电、建陶、电解铝、木材等为主导产业的H集团爆发财务危机，据称H集团书面通知各银行停产后资金困难无法偿还贷款到期本息。H集团与多家企业存在互保关系，企业之间的担保联系、企业与银行的债务联系以及银行之间的金融联系都对于局部风险有传染扩散的巨大作用（加伊和卡帕迪亚，2010；埃利奥特等，2014）。因此，为了防止地区系统风险对金融稳定和资本优化配置体系的破坏，系统风险防范成为非常重要的任务。

2015年6月，市银监局会同人民银行、金融工作办公室召集各银行商讨H集团到期债务问题，最终银行、政府、企业达成一致，由政府援手解决H集团债务危机。L市果断决定采取多项措施，包括成立金融领导小组解决H集团欠息的问题，指定专人负责环评手续推进，解决H集团担保面的问题。同时成立以市长为组长、区委书记为副组长的复工协调小组，全面入驻H集团处理债务问题。据媒体报道，政府希望H集团尽快前恢复生产，H集团表示同意，但提出了一系列的要求，比如提供启动资金或者授信。随后，市政府批准市城投公司为H集团提供7000万元资金，由H集团所在的区政府协助其结清6、7月份的贷款利息。正是当地金融系统和政府积极介入，防范了可能发生的区域连锁债务危机。

（四）“铁腕执法”治污后的S集团

与H集团同处一区的S集团也是环保部挂牌督办的企业之一，以钢铁、焦化、建材等为主导产业。2015年2月，公司在环保部、省环保厅、市环保局开展的联合执法行动中，因未批先建、偷排漏排等违法行为被查封排污设备，顶格罚款25万元，相关责任人移送公安机关行政拘留。同年3月，在对新环保治理措施的不理解和抵触中，公司生产线被强制关停，效益、环保、职工工资等困难接踵而来。S集团董事长认识到，“要克服这些困难，使市场复苏，必须积极整改，谁先做谁先受益③。” S集团马上成立了环保整改工作领导小组，制定详细的整改方案，前后共投入几千万元引入或升级环保设备。经整顿，提升3家工厂、关闭3家工厂，并加快速度投入高附加值的不锈钢产业。2015年5月19日，S集团部分生产线经整改后成为督办企业中第一家被批准复产的企业。同年8月20日，公司年产260万吨不锈钢宽带热连轧项目顺利投产。2016年1月，热压不锈钢带钢固溶生产线竣工。目前，以自产不锈钢坯为原料，以自产焦炉煤气为燃料，S集团由“铁腕执法”治污前50亿的产值一跃超过200亿的产值④。

三、“铁腕执法”治污再思考

（一）政府、企业博弈及激励相容的政策安排

去产能作为供给侧结构性改革的重点任务之一，其最终目的仍然是从生产领域加强优质供给，提高全要素生产率，使供给体系更好地适应需求结构变化。正是由于过剩产能和落后产能对资本、土地、劳动力等生产要素的无效占有，才使得目前的产业结构和供给结构无法满足未来经济发展的要求。去产能应该尊重市场优化资源配置的基本功能，客观上要求政府、市场各有所为。政府既不能取代市场包揽包办，也不能听之任之任凭市场失灵，而是在政策制定中把握两个原则：一是明确去产能的最终目标是解放生产要素的无效占用，创造要素市场对于技术和创新的需求；二是制定激励相容的政策设计框架，在去产能过程中激发企业家精神，激活微观主体的活力，疏通经济发展中技术和创新的供给渠道。

从博弈论的角度来看L市“铁腕执法”治污的案例，去产能背景下的政策目标应该是让落后或过剩产能退出市场从而释放资本、土地、劳动力等资源，或者创新升级提高所占有资源的效率。L市许多原有的高污染、高耗能的落后行业，因为偷排漏排降低了环保成本而得以在市场生存，去产能背景下的环保治理措施就是要提高环保成本，从而利用市场倒逼机制促进这些落后产能退出市场或创新升级进入高技术壁垒、高附加值的行业。

如果政府在制定执行政策时能够改变企业的信念，鼓励企业主动执行环保治理措施，进一步可以倒逼企业去创新，提高效率或降低成本，或转移到高技术壁垒、高附加值的行业，从而达到去产能的目标。作为案例中的主动方，政府可以通过环保一线人员跟企业沟通传达政府的决心，也可以在宣布环保治理措施时以公开文件的形式确立强制执法的安排，这都可以增强企业信念，达到政府目标和博弈均衡解的一致性标准。总之，从去产能的最终目标出发去考虑激励相容的政策框架具有重要意义。

（二）去产能与系统风险防范

去产能政策的实施往往会带来落后过剩产能企业的破产重组，比如引起广泛关注的江西赛维、东北特钢破产重整事件。以江西赛维为例，企业不仅在银行有大量贷款，与上下游企业或关联企业也有错综复杂的债权债务或担保关系，如果任凭银行等债权人无序抽贷，很容易引起担保圈内的企业财务危机，甚至蔓延到银行引起区域系统风险。但是，如果政府出于社会和金融稳定的考虑促使银行继续提供信贷支持，由此造成的债务放大反而可能累积更多的系统风险。“债务软约束看似在短期内避免了企业大量破产及职工安置等社会不稳定因素，但是为了避免阵痛而扬汤止沸的做法无疑将延缓去产能的进程⑤。”因此，去产能政策既是解放落后过剩产能对生产要素的无效占用并促进要素优化配置的过程，也是抑制金融系统性风险累积并促使落后过剩产能行业风险有序释放的过程，这都需要政府进行科学客观地研究和决策。

第一，去产能过程中系统风险防范是非常必要的。在本文H集团案例中，虽然没有爆发区域性的连锁债务危机或系统风险，但是由于大量信贷资源集中在产能过剩行业，去产能对银行不良贷款率产生了显著的正向影响。另外，金融机构间复杂的同业联系以及去产能过程中棘手的“担保圈”问题，都使得局部风险容易在上下游企业、金融机构间迅速传染（周小川，2012），这会极大地破坏金融系统的稳定和功能。基于对金融稳定的重视，L市积极协调解决H集团债务危机和“担保圈”问题，阻止连锁债务危机爆发。

去产能的长期目标就是解放生产要素对技术和创新的需求，促进有潜力的企业创新升级，改造旧产能，培育新动能，同时逼迫高耗能、高污染、不具备改造升级条件的企业退出市场，这些都应该通过市场机制来实现，而市场发挥资源优化配置的功能需要稳定的经济环境为后盾。但是，2011年以来我国银行业不良贷款率上升，企业杠杆不断增长，给去产能政策带来了很大的挑战。易诚（2013）认为部分产能过剩行业的巨额债务成为银行的“资产存量包袱”，应该支持银行开展不良贷款转让和主动核销，及时吸收消化金融风险。本文认为，企业杠杆居高不下和结构性产能过剩都增加了金融系统的脆弱性，累积了潜在金融风险，这时资本或劳动密集型偏多的产能过程行业的负向压力很容易就造成银行信贷资产恶化，因此政府在去产能过程中必须考虑对金融稳定的影响。

第二，去产能过程中的系统风险防范措施应该避免产生道德风险问题。资本劳动密集型的大型企业破产会冲击上下游及担保圈内企业财务及银行信贷资产的稳健性，也会造成大量工人失业、影响社会稳定，这些都是政府在去产能过程中所担心的结果。因此，企业有可能依仗自己在地方金融稳定或社会稳定中的重要地位而抗拒市场的优胜劣汰机制或政府的去产能政策，如持续要求银行信贷支持或政府政策支持等，由此便引发了道德风险问题。从去产能解放生产要素促进产业升级的目标考虑，对不具备转型升级能力的产能过剩企业的政策支持或信贷支持不仅与去产能的目标背道而驰，而且也并不能消除已有的金融风险，只是延缓了风险释放的时间，同时累积了更多的潜在系统风险。尤其是那些严重资不抵债的“僵尸企业”，破产不会给控制人带来很大的损失，苟延残喘却能够给他们带来持续的收入，但也给银行信贷资产积累了更大的风险，这种激励扭曲也是“企业在枯竭，企业主却在狂欢”现象的根源。

本文认为，应从根本目标出发制定激励相容的去产能政策，既要防范系统风险、维护金融稳定，为倒逼企业转型升级提供稳定的环境；又要杜绝企业道德风险，防止潜在系统风险的积累。对金融和社会稳定有重要影响的产能过剩企业，要及时解决“担保圈”问题，督促银行做好企业破产压力测试。对没有转型升级能力的企业要鼓励兼并重组，及时引导“有序破产”，让银行及时清算回收资产，保证风险可控和金融稳定。对待业工人要提前解决再就业和社会保障衔接问题，地方政府应积极履行社会政策托底的职责，为待业员工进行转岗培训实现再就业，无法再就业的要及时纳入社会保障范围。政策托底不是输血阻止企业破产，而是将企业破产重组给要素（资本、劳动力）市场造成的破坏降到最低，保证稳定的要素市场对经济活动的支持功能。

在H集团债务危机中，政府及时出手输血阻止了连锁债务危机的发生，但是如果H集团一直不能转型升级恢复造血功能，难免会在未来的市场中被淘汰出局。政府应该尽快解决H集团担保圈问题，将H集团可能的破产重组对金融市场的冲击降到最小，同时在破产重组的可能性增大时要及时做好政策托底工作。由于H集团主营的钢铁热电业务已经出租⑥，2016年以来的钢铁价格上涨并没有帮助集团增加现金流入。另外，集团有息负债规模大，对外担保金额大，部分资产科目被审计机构出具保留意见，加上2017年上半年可能超过9亿元的债券回售及付息压力，都对H集团、政府和银行提出了巨大的挑战⑦。目前，H集团的债券价格反映了债权人对政府协助兑付的预期，但是笔者的建议是，金融和社会稳定不是政府给产能过剩企业持续输血的条件，改造升级能力才是政府支持企业转型创新的基本要求。如果政府鼓励H集团破产或重组，就应该提前做好政策托底工作，解决“担保圈”问题防范系统风险，解决待业工人再就业和社会保障问题维护社会稳定。

四、结论

本文分析了L市“铁腕执法”治污的案例，从去产能的根本目标出发探讨了政府在去产能过程中激励相容的政策设计的可能性，以及防范系统风险维护金融稳定应该遵循的原则，并对进一步去产能提出以下政策建议：

（一）遵循促进产业结构优化升级的目标，制定激励相容的去产能政策框架

去产能既是供给侧结构性改革的重点任务之一，也是供给侧结构性改革能够完成补短板任务、形成创新驱动发展方式的基础，只有解放过剩产能行业对资本、土地、劳动力等生产要素的无效占用，才有可能形成技术和创新对于这些生产要素的高效驱动。因此，去产能政策的根本目标还是促进“产业创新升级、经济结构优化、供给质效提升、经济持续增长”。创新与企业家精神具有非常重要的依存关系，在去产能过程中，如果政府能够通过激励相容的政策设计激活企业家精神的创新灵魂，激发全社会的创新活力，那么也必会极大地发挥创新驱动对产业创新升级、经济结构优化、供给质效提升、经济持续增长的根本促进作用。总之，要明确管理者和服务者的定位，主动制定激励相容的政策来最大程度发挥市场机制的作用，最大程度激活微观市场主体的活力。

（二）主动防范系统风险，明确政策托底职责，引导僵尸企业有序破产

政府需要主动防范去产能过程中的系统风险，为具有创新冒险精神和转型升级能力的产能过剩企业创造稳定的宏观经济环境。对地方金融和社会稳定有重要影响的产能过剩企业，要提前进行风险调查评估，制定合理救助计划，及时稳定金融机构和债权人信心。但是，金融和社会稳定不是政府给产能过剩企业持续输血的条件，改造升级能力才是政府支持企业转型创新的基本要求，要避免被“大而不能倒”的产能过剩企业绑架，明确防范连锁债务危机和待业工人安置的政策托底职责，引导不具备恢复造血功能的僵尸企业有序破产重组。尤其是对于案例中H集团2017年的债券兑付压力，政府应该提前做好风险评估，及时解决H集团“担保圈”问题，防范演变成债务危机引发系统风险，提前做好政策托底工作，解决“担保圈”问题防范系统风险，解决待业工人安置问题维护社会稳定。另外，政府在决定输血救助前应该进行客观的经营评估报告，以预判H集团是否具备改造升级能力等政府支持企业转型创新的基本要求。

注：

①案例相关信息数据来自政府、企业网站及人民日报、人民网、经济导报、大众网、法制网、澎湃新闻、南方周末等媒体的报道。

②引自H集团下属上市公司2015年报。

③引自《经济导报》2015年7月22日报道。

④引自《人民日报》2016年6月24日报道。

⑤盘古智库宏观报告第201627期《行业执行有差异，“三去”还需一盘棋》。

⑥引自H集团下属上市公司2015年报。

⑦数据引自2016年8月鹏元资信评估有限公司《H集团2012年债券2016年跟踪信用评级报告》。

参考文献：

[1]Elliott，Matthew，Benjamin Golub and Matthew O. Jackson. 2014. Financial Networks and Contagion. American Economic Review， 104（10）.

[2]贾康，苏京春.供给侧改革[M].中信出版社，2016年.

[3]李新春，苏琦，董文卓.公司治理与企业家精神[J].经济研究，2006，（2）.

[4]盛朝迅.化解产能过剩的国际经验与策略催生[J].改革，2013，（8）.

[5]易诚.产能过剩与金融风险防范[J].中国金融，2013，（19）.

[6]周小川.金融危机中关于救助问题的争论[J].金融研究，2012（9）.