新形势下PPP业务的发展路径探析

宋龙梅

摘 要：近期各部门密集发文，PPP业务进入强监管周期。财政部发文要集中清理入库项目，严格PPP项目入库标准；一行三会发布对金融机构资产管理业务的指导意见；国资委发文要加强中央企业PPP业务的风险管控。PPP业务发展面临新形势，政府和企业需要转变发展思想和路径，让PPP业务回归真正本质。

关键词：PPP业务 强监管

一、前言

2017年11月16日，財政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），提出了规范项目库管理的三大举措，旨在纠正当前PPP项目实施过程中出现的问题，进一步提高项目库入库项目质量。11月17日，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号），要求各中央企业提高境内PPP业务经营管理水平，严格控制规模，提高项目质量，有效防范经营风险。

在我国，PPP以BOT这一概念、以特许经营为主操作模式由港商引入，自上世纪80年代中期始逐步在能源、交通、市政、水利、环保等领域推广应用并普及。PPP作为政府与社会资本合作模式，是通过政府与市场的结合，来实现社会福利最大化和社会资源的有效配置。近年来，我国PPP业务得到了空前的快速发展，目前数量之多、金额之巨，领域之广，令世界侧目。但同时，实践中政策导向不清晰导致纠纷数量凸显，PPP异化导致地方性债务风险增加，“名股实债”等方式增加了企业的杠杆率，面临潜在经营风险。因此，国家逐渐通过制定法律规定和收紧监管政策防范PPP项目走偏和异化风险，PPP业务发展面临着新形势、新要求。对于大型中央企业，在积极响应国家号召、严格执行国家规定的同时，也需不断探索未来的发展路径。

二、我国PPP法规政策发展历程

（一）政策推进阶段（20世纪80年代中期-2000年）

这一阶段主要是政策推动，缺乏立法支撑，以能源试点示范开始，逐步扩展至市政公用事业。

（二）立法探索阶段（2000年-2015年）

在这一阶段，国务院有关部门和地方开始探索推进PPP领域立法。2004年，原建设部颁布实施《市场政公用事业特许经营管理办法》，之后各地相继出台特许经营的基本法律依据，在自来水、污水处理、垃圾处理等市政公用事业和收费公路领域广泛应用。

（三）统一立法阶段（2016年-2017年10月）

以财政部印发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金〔2016〕90号）始，以《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、人民银行第25号令）为标志，以2016年7月7日的国务院常务会议明确PPP领域统一立法为标志，PPP领域统一立法加快推进。

（四）强化监管阶段（2017年11月-至今）

2017年11月，各部委密集发文，财政部发文要集中清理入库项目，严格PPP项目入库标准；一行三会发布资管指导意见；国资委要求中央企业加强PPP业务风险管控，PPP业务进行强监管周期。

随后，各地也相断颁布了促进PPP规范发展的办法：如北京市结合当前PPP规范实施要求及实际，对2016年下发的PPP模式奖补资金管理办法进行了修订和完善；江苏为鼓励和支持民营资本参与PPP项目提出了四个具体举措；四川省财政厅印发了《四川省政府与社会资本合作（PPP）项目财政承受能力论证办法》等。

三、PPP业务发展当前面临的突出问题

（一）模式不规范导致财政风险加剧

自2014年开始的新一轮PPP，与此前20年的特许经营相比，有两个特别显著的特征“规模庞大、速度奇快。”由于过多强调政府购买和财政支付，导致一些地方开展PPP目的局限于缓解债务压力和“甩包袱”。一些地方通过保底承诺、回购安排、名股实债等方式变相融资，长远看，隐藏着巨大的财政风险。

（二）制度不配套导致市场机制难以有效发挥作用

由于PPP项目涉及领域广，现行制度政策有些难以适应发展需求。如，PPP领域融资难、融资贵的问题日益突出。国资委对中央企业资产负债率的红线规定，促使企业通过名股实债等方式出表，而加强监管后规定不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险，中央企业PPP融资难度升级；另外，《商业银行法》、《担保法》已无法为PPP项目融资提供支撑。因此，必须推动市场投融资制度创新。

（三）政府约束不够导致社会资本信心不足

政府诚信履约对于保障投资者权益、稳定市场预期至关重要，但由于目前对政府缺乏强有力的责任约束，一些地方政府契约意识薄弱，履约信用不佳，影响社会资本积极性。如，“新官不理旧账”，政府换届导致PPP项目难以持续。

四、新形势对中央企业PPP业务的影响

（一）发展规模受限

国资发财管〔2017〕192号文指出，纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资（直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金）原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%。这一规定对依靠PPP业务作为主要增长点的中央企业影响较大。但是，从目前各地PPP业务发展趋于盲目跟风的形势来看，适时地通过政策性地“刹车”，让PPP从提速转为提质是达到政府、企业、社会共赢的必要措施。

PPP业务属于一种投资行为，投资短期属于需求，但长期属于供给。从2008年发生金融危机后，国家4万亿的投资效果来看，短期内确实拉动了部分行业经济的发展，但长期来看，特别是近几年，产能过剩、结构性失衡等问题突出，经济发展仍处于低谷阶段。虽然PPP业务近三年来发展速度惊人，整个周期时间较长，对实施PPP的企业收入增长支撑很大，但是要实现长期持续增长，PPP业务很难达到。一方面，基础设施、市政公用等公共设施建设完成后可以使用较长时间，连续高速新增的支撑力度不够；另一方面，地方政府债务规模和风险持续加大，中央会持续加强监管，严格控制PPP项目入库数量和质量。

（二）债务风险管控力度加强

国资发财管〔2017〕192号文指出，不得因开展PPP业务推高资产负债率；资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目；多措并举加大项目资金本投入，但不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。实际上，国资委之前对中央企业的资产负债率作业了更严格的規定，要求工业企业控制在65%以下、非工业企业控制在70%以下、科研技术企业控制在60%以下。

11月17日，由中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局等五部门联合发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》中，对资产管理产品杠杆率上限进行了规定，如每只开放式公募产品的总资产不得超过该产品净资产的140%，那么负债的倍数最多只能为净资产的0.4倍，这对于资产管理产品融资规模进行了限制；其次，分级资产管理产品不得直接或者间接对优先级份额认购者提供保本保收益安排，这将间接提高企业采用资产管理产品渠道的融资成本。

（三）严格PPP入库标准

财办金〔2017〕92号文出台，提出了规范项目库管理的三大举措：一是实行分类管理，将项目库按阶段分为储备清单和项目管理库，储备清单内的项目重点用于孵化和推介，项目管理库内的项目要接受严格监管，确保全生命周期规范运作。二是统一新项目入库标准，明确不适宜PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制的项目不得入库，提升入库项目质量；优先支持通过PPP模式盘活存量公共资产，审慎开展政府付费项目，防止财政支出过快增长，突破财政承受能力上限。三是组织开展已入库项目集中清理。以上规定实为防范政府债务风险，强化项目产出绩效对社会资产回报的激励约束效果，对企业的保障力度在减弱，甚至可能出现原先已入库的项目出现清退的可能，合规性风险大大增加。

五、新形势下PPP业务的发展路径

（一）定位于持续健康发展

虽然目前PPP面临着强监管、防风险态势，但是稳增长是必须的。对于大量的轨道交通、水务、公路等项目都需PPP发力。只是面对地方政府通过PPP变相融资推高债务风险等不规范操作，中央政府期望通过制度进行正本清源，促进PPP项目的有效推进和公共资源的有效配置。

基于此，企业可针对国家所倡导的产业和方向加强PPP投资，如棚户区改造、特色小镇建设、精准扶贫等方面，通过突出核心竞争力、惠民生的方案等获得政府和社会大力支持，其中建筑业企业可以适当探索向装配式建筑转型和发展，对普通设备采用经营租赁方式，走轻资产和差异化发展道路。

（二）自查存量PPP业务是否满足监管要求

财政部要求各地财政部门将操作不规范、实施条件不具备、信息不完善的项目清理出库。中央“回头看”的措施促使地方政府、中央企业、金融机构回头关注与自查。中央企业对已经在手的项目要按监管要求进行逐项自查。重点关注两方面：一是PPP业务是否存在被财政部清理出库的风险，如合同条款是否使用政府变相或不均衡承担了过多风险和支付压力，是否建立按效付费机制；二是债务风险是否被推高，如社会资本方是否存在“名股实债”情况导致资本金“空心化”和社会资本长期运营责任的“虚化”。根据自查结果，及时制定应对方案，与地方政府和相关部门进行沟通，对能够整改的业务及时进行整改，对无法整改的业务及时停止，防止出现更大的风险。

（三）规范融资模式，防范债务风险

合理安排PPP项目融资方式，防止推高公司资产负债率；规范注入资本金投入，坚绝杜绝“名股实债”，审慎使用“小股大债”模式，防范债务风险。

1.采用国家支持并认可的产业投资基金、政府引导基金、绿色基金等，合理设置公司和基金股权投入比例，规范基金承担风险机制，使其真正承担股权风险而非债务风险。

2.在规范股权投入和所有股东风险承担机制的同时，势必会增加其他方股东的资金成本，如引入保险机构或私募股权投资者的融资成本普遍较高，对此可以考虑以下路径：一是积极选择国家有补助或优惠的PPP项目和基金；二是通过把PPP项目中的优质资产或未来收益权进行资产证券化，主要利用其自身能力融资，降低项目本身的资产负债率，达到红线以内即可进行并表；三是探索利用与其他央企之间的合作关系，相互进行PPP股权投资，同时通过其他债务方式加大融资杠杆；四是积极探索PPP项目收益债的可行方式，加强关注，一旦有利好政策即可抓住机遇进行融资。

3.在进行PPP项目可行性分析时，特别关注政府的履约付费能力。应全面了解政府在当地进行的其他PPP项目进展情况，是否有违约风险等。对于表面能够降低企业风险而实际推高政府债务的承诺行为，要考虑中央与地方政府的博弈，防止中央采取强硬措施后出现项目风险反弹。

六、结论

近期国家从政府、金融机构和中央企业三方角度对PPP业务进行了规范，强调风险管控，关注质量提升。PPP业务告别之前三年突飞猛进的发展，进入规范发展的常态，真正要回归政府和社会资本合作的本质。虽然对企业PPP存量业务会有一定影响，但从长远来看，PPP业务从增“量”转变为提“质”。整个PPP业务的质量提升了，管控规范了，风险降低了，对政府和社会资本方来说都是利好，有利于真正实现政府、社会和企业共赢。

参考文献

[1] 财政部.《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）.

[2] 国资委.《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）.

[3] 中国人民银行.《中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》.

[4] 赵成峰.我国PPP发展历程和法规政策基本取向[J].宏观经济管理，2017（10）：32-35，48.

[5] 董智.PPP问题研究[J].财会学习，2017（13）：189-190.

[6] 吉富星.PPP市场面临的挑战[J].中国金融，2017（8）：54-55.