试论国家、市场与企业、法律界碑

薛彬彬

摘要：电力体制改革如今迈入深水区、攻坚期，从党的十八届三中全会提出的让市场在资源配置中起决定性作用，更是为电力体制的市场化改革指明了方向。一方面，电改既不能激进，更不能原地踏步，要把握好国家、政府与市场、企业的关系和度；另一方面，要重视全方面制度尤其是法律制度在改革中的引领和巩固作用，坚定不移地推进电力行业的混合所有制改革。

关键词：电力体制；政府职能；混合所有制；制度经济

一、“摸着石头”进行电力改革：让市场起决定性作用

电力行业是影响国计民生的第一基础产业，具有基础性、安全性、网络性、规模性和统一性的五大特征，同时也是公用事业的重要组成部分。由于能源短缺和计划经济体制的影响，我国电力行业逐渐兼具着自然垄断和行政垄断的双重属性，并逐渐开始制约着经济发展，改革的呼声和进程也从未停止。

经济学家诺思曾说，国家对产权效率负最终责任，产权效率的高低是国家能力高低的标志。①市场经济需要政府组织和管理，否则无法形成制度经济。2013年《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）明确提出使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，要求加快中国特色社会主义民主、文化、社会、生态文明等多方面的建设，正是构建我国的制度经济、突显我国特色社会主义制度优越性的有利佐证。

强国家是具有“驾驭市场”能力的国家，即调动和协调社会资源以增加国家和人均收入的能力。强国家通过使用国内社会合作的战略提高国家和有组织的社会团体的办事能力。②回顾我国十九年电改历史，大致可以归纳为以下三个阶段：第一阶段（1997.1-2002.3），由国家电力公司与电力部的双规运行机制，到撤销电力部，成立国电公司，并提出了以“政企分开，省为实体”和“厂网分开，竞价上网”为的“四步走”改革方略。第二阶段（2002.3月-2015.3），2002年3月国务院颁发《电力体制改革方案》（国发[2002]5号文件），取消国家电力公司，新设立了由国家电网和南方电网以及五家发电集团和四家辅业集团组成的“2+5+4”电力组织体系。第三阶段（2015.3至今），中共中央国务院颁发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发[2015]9号文件），提出拆分输配存量电网的“管住中间，放开两头”改革模式，在输配电价环节采取成本加合理利润，在发电和售电侧对社会资本开放并放开价格模式。

然而总体上，电改效果差强人意。其一，电价作为电改关键关节，发改委却仍掌握着对电价和电力项目的审批权；其二，发改委未摒弃电价审批决定权，竞价上网成为空话；其三，国家电网对在发电侧统购统销的购电模式依然存在，所谓大用户和厂商直接见面决定电价、电网只收取过网费的新模式还只是纸上谈兵。此次新一轮电力体制改革的重启可谓是任重而道远。

二、打破电价行政垄断：合理转变政府职能

在电力体制改革中，合理转变政府职能、协调好政府与市场的关系显得弥足重要。政府职能不仅包括界定产权、提供产权保护，提供公共物品和服务，还包括在信息不对称的经济领域对私人产权管制，和经济管制外的环境保护、风险管控和社会保障。政府的职能还应当与时俱进、吐故纳新，随着市场环境的变化而变化，同时又影响市场环境。③

市场机制有序或者有效是政府发挥作用的前提与目的。④党的十八届三中全会《决定》明确提出，全面正确履行政府职能，深化行政审批制度改革；凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进包括电力、电信、天然气等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务以及网络型自然垄断环节，提高透明度，并接受社会监督。⑤

政府与市场通常是通过权力与市场的关系表现出来的。分析我国电力行业，企业的经济垄断只是表现，行政权力的束缚才是本质。“放开发电和售电两边，管住输电和配电中间”的电价模式便是市场化改革的重要一步。需要中国政府部门勇于简政放权、下放审批权限的自我革命，以及敢于进行经济体制创新、培育市场制度和力量。

市场本身是制度，市场优劣决定于制度优劣。市场经济就是制度经济，设计并实施有效率的制度取决于政府。⑥改变目前国家电网“统购统销”格局，培育新的电力市场交易制度是当务之急。第一，在发电侧，逐步放开发改委的定价和审批权限，使各发电集团能够因地制宜、竞价上网，促使企业提供经营效率。第二，在电网定价上，变国家电网赚取购售差价为仅收取过网费。同时，过网费不应由电网公司自行决定或由发改委审批决定，而应根据输电网的经营业务成本加上一定的利润率，由发改委面向社会和相关行业专家召开价格听证会，最终由国家审计部门核定确定，保证过网费水平的科学合理。第三，在售电侧，培育私人售电公司及电力期货交易所等中介机构，推进大用户和厂商直接见面，以充分实现电力市场的自由化。⑦与此同时，政府应当维护好基本用电设施，保障用电安全，做好电力突发事件应急预案，实现从电力的生产者转变为电力的监管者和服务者的角色转变。

三、推进电力行业的混合所有制：发挥制度优越性

（一）共存关系下的电力企业与市场发展

需要强调的是，市场与企业是共存关系，企业是市场经济下生产和交易的基本载体之一，市场自由化必须充分发挥企业制度的优势。同时，企业的不同性质和不同组织形式，决定了企业的内部交易不可能完全实现交易成本的减少。因此，如果企业内部成本等于甚至大于市场边际成本时，适当拆分企业内部组织及上下游关系，通过市场交易则更有利于效率的提高。从我国电改第二阶段中看，取消国家电力公司，新设成立两家电网公司、五家发电集团和四家辅业集团组成的“2+5+4”电力组织体系，正是打破一家垄断，实现适度竞争、优势互补。但是拆分不等于就消除内部化弊端，为了减少交易成本，必须选择不同的组织形式。⑧

（二）推进电力行业混合所有制改革至关重要

正如斯蒂格利茨强调的，中国经济的成功不在速度，而在于民营资本的成长与强大。民营资本在制度中感受竞争优势或竞争力。国家要靠制度内聚资本力量，而不是分散资本力量。⑨我国经济的突飞猛进离不开民营经济的蓬勃发展，却没有真正的市场优势企业，更多的是庞大的国有企业或者行政垄断企业，电力行业亦然。因此，对待电力行业的国家所有权，首先要拆除国家所有权下所谓“合法”或合规的垄断壁垒，不只是国有企业的“碎片式”改革或者私有化，而是在维持国家统一电网的基础上，推进电力国有企业的混合所有制改革。

《决定》指出，发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，促进各种所有制资本取长补短、共同发展。⑩电力行业包括“发、输、配、售”四个环节。其中，输配环节属于成本高、规模大、基础性和技术性都很强的自然垄断行业，可以在政企分开的基础上由两家电网公司继续控股经营，实现电网统一安全、保障公共服务。发电和售电环节，则要破除行政垄断，发展混合所有制经济，形成“多买方-多卖方的市场结构”，推进公共资源配置市场化。深圳作为此次电力体制改革重启的试点城市，成立了我国第一家民营售电公司即深圳市深电能售电有限公司，具有标志性意义。

（三）全面提高电力行业的全要素生产率

要充分发挥包括资源、资本、劳动、技术和环境容量等在内的全要素生产率对经济社会发展的推动作用，尤其重视科技创新。全要素生产率只有在市场经济体制下实现，市场经济就是产权经济，经济效率从根本上取决于产权效率，而产权效率就是企业效率。 不仅要控制政府权力，合理界定权力与市场边界，扩大产权交易的自由度；还要在尊重劳动人才和环境容量的范围内，发挥不同所有制资本优势，更加重视技术创新对经济发展的重要驱动作用。从《关于改善电力运行调节促进清洁能源多发满发的指导意见》（发改运行[2015]518号）等文件可见一斑。笔者建议，政府应继续大力发展特高压电网等高新技术、培育技术创新企业，实现我国从资源分配与分享体制向技术创新机制转变，实现电力企业“走出去”。

四、完善法律制度：让电改于法有据

（一）产权效率就是制度效率

产权效率其实是国家竞争优势，它是政治优势、行政优势与法律优势的结合优势。当电力行业的产权交易成本降低到一定程度，要使电力产权效率得到一定的提升就必须从政治体制和法律体制下手。市场是进行收益流（所有权）交换的有规则的媒介，市场的要素需要具有可预测性和可靠性的民主政治秩序。 民主政治不仅是法治的条件，也是产权效率的条件。因此，执政党要坚定不移地从严治党、科学转变执政方式；政府必须把握权力与市场的边界或度，简政放权、减少对产权自由度的束缚，推进政治领域“权力清单”和经济领域“负面清单”的双规制改革。

（二）发挥法律制度在社会变迁中的重要作用

法律与社会的核心问题在于法律规划社会变迁，还是仅确认社会变迁的结果。前者社会变迁的价值和方向是由法律确认的，社会变迁依法行塑，而后者中法律在社会变迁中是被动的。 而我国实践中，政府部门是主力军，当前电力体制改革的规则政策大部分是政府部门管理规则的放大或抽象。电力改革重启后的法规规章，包括发改委的《关于完善跨省跨区电能交易价格形成机制有关问题的通知》、《关于深圳市开展输配电价改革试点的通知》等可见一斑。然而2015年《电力法》的修订仅仅是删去“供电营业机构持《供电营业许可证》向工商行政管理部门申请领取营业执照，方可营业。”

一国法律是构成体系，上位法的立法质量决定下位法的立法质量，进而决定所有法的立法质量。 上位法的规则在于指导下位法的制定，在于协调链接规则，法律位阶越高，协调作用越大。 在政府决定、规章和意见等大量涌现，推进电力行业依法改革、提升产权效率时，尤其要关注经济法改革在政治上的表现，即电力法等法律层面的产权制度改革。

（三）加快完善电力法等基本法律制度

中国的法治发展轨迹是体制改革决定法律变革。党的十八届四中全会提出：“重大改革要于法有据。”现行法律却是对旧制度的确认，改革是制度的重新设计，新常态应当与新制度相匹配。在一国的治理结构中，包括电力行业等经济基本领域的改革必须依赖于宪法和基本法的改革。根本法和基本法是形成规则的规则，只有当根本法与基本法绩效大于制度成本时，法律的资本作用才能得到有效发挥，且法律层级越高的法律其制度理性或制度理由必须愈加充分。

电力改革进入深水区，如何推进电价机制改革成为下一轮电力改革的关键。为了使改革于法有据，笔者提出如下立法建议：其一是体制问题，适当下放发改委的电力项目和电价行政审批权，将能源局以及发改委价格司职能合并，实行电力行业的统一监管。其二是电网垄断问题，要彻底改变电价统购包销模式，明确“管住中间，放开两头”，由发电企业和大用户直接交易，政府部门只负责核算过网费。其三是价格审批问题，明确发改委只负责输配电价的审批，其他电价则经过科学计算、民主听证、审计决定等环节确定，以充分保证电价的合理性和科学性。其四是电力企业发展问题，要健全有效制衡的公司法人治理结构，合理选任职业经理人，完善长效激励约束、重大信息公开和责任追究体制。其五是电力技术问题，鼓励电力科技创新，促进我国电力行业从资源分配与共享体制向技术创新机制转变。

综上所述，电力体制改革必须寻求政府与市场的平衡。凡是个人、企业和社会团体能够自主经营和自律管理的领域，政府应当适度退出。同时充分发挥社会变迁工具——法律“能够达到有效地重新组织各种社会关系的效果”，推动改革的量变和质变。

注释：

①参见（美）道格拉斯·C.诺思：《经济史上的结构和变革》，厉以平译，北京：商务印书馆2009年版。

②（澳大利亚）琳达·维斯，约翰·M.霍布森：《国家与经济发展：一个比较及历史性的分析》，黄兆辉、廖志强译，长春：吉林出版集团有限责任公司2009年版。

③参见（美）维托·坦茨《政府与市场：变革中的政府职能》，王宇等译，商务印书馆2014年版。

④〔美〕辛普森：《市场没有失败》，齐安儒译，中央编译出版社2012年版。

⑤参见十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

⑥（美）约翰·康芒斯：《制度经济学（上册）》，赵睿译，北京：华夏出版社2009年版。

⑦参见刘纪鹏：《大船掉头：电改十九年反思与展望》，东方出版社2015年版。

⑧参见（英）玛丽亚·莫斯坎瑞斯：《企业经济学》，柯旭清、廖君译，北京：北京大学出版社2004年版。

⑨（美）约瑟夫·E·斯蒂格利茨：《公共部门经济学（第3版）上册》，郭庆旺等译，北京：中国人民大学出版社2013年版。

⑩参见十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

参见斯蒂芬·L·帕伦特，爱德华·C·普雷斯科特：《通向富有的屏障》，苏军译，北京：中国人民大学出版社2010年版。

参见（美）丹尼尔·W·布罗姆利：《经济利益与经济制度：公共政策的理论基础》，陈郁、郭宇峰、汪春译，上海：上海三联书店2006年版。

（美）史蒂文·瓦戈：《法律与社会》，梁坤、邢朝国译，北京：中国人民大学出版社2011年版。

参见（奥）凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，北京：中国大百科全书出版社1996年版。

（英）麦考密克、（奥）魏因贝格尔：《制度法论》，周叶谦译，北京：中国政法大学社1994年版。