公安行政管理改革初探

张双捷

公安行政管理即公安行政事务管理，指有关公安机关自身组织运作的行政管理活动，包括政府对公安机关的管理和公安机关对自身的管理两个方面。改革是指把事物中旧的不合理的部分改成新的以适应客观情况的需要。在市场经济条件下，推行适应客观情况需要的公安行政管理改革是一项宏大而复杂的系统工程。

一、公安行政管理工作存在的主要问题

（一）管理体制不顺，事权分离，效率偏低。

1.领导体制不顺，严重影响公安机关整体作战效能。

我国公安机关实行双重领导，以块为主的领导体制，全国相当部分城市市与区、区与区之间所处角度不同，工作侧重点不同，领导者的素质不同，反映到具体工作上就出现不同的指向，基层公安机关面对来自不同方面的指令无所适从，职能作用受到不同程度的制约。

2.人事管理体制不顺，警力配置混乱。

一个城市公安局分有市管干部、市局直管干部、市局与区共管干部、区自管干部等几大块，隶属关系不统一。地、市级公安局对非直管单位没有人事任免和调动权，对警力资源无法进行统一调配，由此造成警力配置与治安需要脱节，长年积累已严重阻碍了公安队伍建设。

（二）财政管理体制不顺，浪费资源，影响工作效率。

1.财政体制不顺，积极性下降。

公安机关昼夜办公、执勤办案、车辆通讯开支很大，但供给标准与政府部门一样，经费缺口很大；由于各地经济状况不一，政府投入幅度不一，一个城市的公安机关的装备在数量、质量、型号或类别上都统一不了，影响了公安机关的形象；许多派出所都依靠地方基层政权组织的经济补助运作，派出所楼是镇里盖的，车是乡里送的，水电费是村里给的，执法公正受到挑战。

2.经费使用不合理，浪费严重。

各地公安机关在经费使用上不受制约，没有统一的规划和标准，盲目攀比，盖大楼，买靓车现象盛行，近年来各级政府加大了公安经费的投入，但在使用上得不到很好的控制，在装备上不切合实际工作需要，盲目攀比，造成公安经费浪费严重。

（三）机构设置随意性大，职能重叠交叉

1.部门机构职能划分太细，职责不明确，交叉重叠。

同样是刑事案件侦查，诸多部门都有侦查权，有时造成互相推诿、扯皮，影响工作效率；同样是人口管理，户籍要管，治安要管，出入境也要管。条块职能不清，上下机构都健全，都搞小而全，导致机构臃肿，警力闲置。地市一级公安机关具体事物管得太多，如公共场所和特种行业管理，市公安局、分局、派出所都管，各切一块，各施其政，工作责任制一定程度上很难落实。

（四）运作机制不畅，监督不力

1.人员进出渠道不畅，结构不合理

公安机关招录人民警察要通过人事部门审批，招什么样的人没有自主权。编制要审批，设多少编也要审批，由人事部门说了算。辞退人员也要人事部门审批，公安机关说了不算。人事部门和上级党政领导批准，公安机关才能招人，公安机关本身没有这些权力，警队人员良性循环成了一句空话。长此以往，公安队伍人员结构严重不合理，不利于警队健康发展。

2.官多兵少，人浮于事

全国各级公安机关有的地方副职设置太多，多则上十人，少则也有六七人，有的地方局党委委员多达十几人。领导职数设置不是为了工作而是为了解决个人待遇，职位严重重叠，副职领导数等于或超过业务部门和内设机构数。如此庞大的领导集团对开展工作不利，既造成资源浪费，又增加了工作运行周期，影响了工作效率。

（五）监督机制不健全，督管乏力

在监督工作上目前全国公安机关主要采取政府监督和分级监督的体制。内部监督部门有的形同虚设，队伍出了问题才去查处，起不到防微杜渐的作用。有的内部监督部门只负责违纪监督，对单位和个人工作效率监督由行政部门和人事部门分担，浪费了行政资源。

二、公安行政管理改革的设想

（一）公安机关的职能定位问题是前提

1.公安机关在整个社会分工中的职能定位问题。

在整个社会分工中，负责公共安全的部门很多，公安机关只是其中之一。随着时代的发展，社会分工越来越细，社会安全问题越来越多，同样是社会安全，已分化出许多专门部门进行管理，公安机关不可能也不应该全部承担起来。因此，新时期公安部门的职能原则上能简就简，其他部门能管的，尽量由其他部门负责，使公安机关真正成为维护社会治安的专门力量。

2.关于公安机关各部门的职能定位问题。

正确区分公安机关内部各部门、各层级职能应该至少把握三个原则。一是系统统一原则，一项职能只能由一个部门承。二是必要实战原则，即实战任务只由必须承担的部门承担。三是分工协作原则，各级公安机关职能分工要明确，职能不能交叉，各负其责，协同作战，统一管理。

（二）公安机关的人事改革是保障

1.改革编制管理办法，实行文职人员制度。

打破公安机关人员编制管理的大锅饭做法，按警察、文职人员和雇员三类进行编制，给予不同的薪酬和福利待遇。

2.扩大公安人事管理自主权，畅通人员进出渠道。

公安编制应实行经费控制、指标管理，在此基础上放权让公安机关自主招录警察。在公安编制总量控制下，只要不超编，允许公安机关根据缺编情况和实际需要，按规定条件常年招警，形成人员年龄、学历等结构阶梯，由公安机关自行审批，报人事局备案。

3.实行公安领导定编制，减少现职领导职数设置。

从节约经费、简化政事、精简机关、充实基层和减少二传手、增加战斗员的角度考虑，应减少各级公安机关的领导职数设置，实行行政领导定编。

4.改革警察教育培训制度，构建多层次的警察职业训练体系。

实行警察职业训练制，对所有公安民警开展系统性、周期性的职业训练，使之成为公安机关的一项经常性工作和每个公安民警职业生涯中的重要内容。应建立专门机构统筹此项工作。将警察学校建成专门从事警察基础训练和领导课程进修的基地，同时，分别建立各警种专业训练学校或训练中心，使之与警察学校的基础训练衔接。

（三）加大投入，为警察权益的维护提供物质保障

物质保障在警察权益保障中具有重要的作用。要争取支持，加大投入，改善公安装备，按照轻重缓急的原则解决实用性强而又急缺的装备，尽可能为基层实战部门配备性能好的汽车、摩托车等交通工具，为一线民警配齐枪支、警棍、防弹衣等警械和防护装备，以增强民警执法防护能力。

（四）加大社会宣传和法制教育力度，为警察权益的维护提供社会保障

人民群众的理解和支持，对民警执法及其权益保障具有十分重要的意义。为此，要加强社会宣传和法制教育的力度，使警务工作得到人民群众的广泛支持。一方面，要努力提高执法水平，文明执法，公正执法，自觉接受人民群众的监督，使公安民警的执法活动具有广泛的群众基础。另一方面，要加强与社会大众传媒的沟通，充分发挥新闻媒体的舆论作用，向社会宣传民警执法动态，宣传民警执法为民的精神，切实维护公安机关的良好形象和执法权威，维护公安民警的正当执法权益。

通过研究与探讨公安工作，理顺公安监督体制，建立起高效能的监督模式与机制，规范警察行为，增强监督力度，保障公安系统的良性运行。