财政性教育经费分配结构研究

金国荣++张立伟

摘要：2012年我国教育投入水平首次达标，财政性教育经费投入进入后4%时代。随着国家财政性教育经费数量的不断增长，教育经费的分配问题越显突出。本文结合我国教育经费分配结构的现状，从教育公平的角度来分析经费分配存在的问题，提出合理分配教育经费的对策建议。

关键词：财政性教育经费；分配；公平

财政性教育经费的分配结构指教育经费在各级各类教育之间的分配比例。该指标反映的是在教育部门内部如何在各级各类教育中间进行资源配置，即总教育支出中各级各类教育经费应占多大的比例。合理的教育投资分配结构是教育资源在教育系统内优化配置的表现，其目标是使有限的教育资源能最大限度地满足社会对各级各类教育的需求，使教育的社会效益和经济效益达到合理的平衡。

目前我国教育投资在各级各类教育中的分配结构不合理，因此如何把有限的财政性教育经费进行公平分配，达到最优化的结构配置，从而促进教育与社会经济的发展显得尤为重要。

一、财政性教育经费分配现状

财政性教育经费分配现状主要从三级教育分配状况、不同区域间不均衡，城乡之间不均衡以及校际之间学生人均经费存在较大差异等四个方面来探讨教育经费分配问题。

（一）财政性教育经费在三级教育分配中逐渐倾向初、中等教育

三级教育财政支出的总量结构是指各级财政性教育支出占总财政性教育总支出的比重，这个指标可以从宏观的角度体现教育支出在三级教育之间的分配，反映国家对各级教育的支持力度和财政资源在教育系统内部的分配。

图1是2004—2013年国家财政性教育经费在三级教育中的分配比例变化图。通过三级教育支出比例变化对照分析，我们可以发现，初等教育的比例基本保持平衡，而中等教育比例则逐年上升，高等教育比例整体呈下降趋势，说明了我国财政教育支出中初等教育与中等教育支出的比重逐渐上升，而高等教育支出比重下降，三级教育支出总量结构体现出向初等教育与中等教育倾斜的变化趋势。这种变化表明虽然我国政府对教育的支出能力有限，但近年来不断加大对初、中等教育的支出，三级教育分配之间的差距呈缩小的趋势。

财政性教育经费在三级教育之间的分配结构也可以用三级教育生均经费来表示，因为生均经费的比较可以表现出各级教育经费的相对充足程度或短缺程度，是反应教育公平的一个重要参考依据。长期以来我国各级教育生均经费绝对数额较低，而且各级教育的生均经费比例关系长期不协调。尤其是20世纪八九十年代我国中等与初等教育相比的比值近乎世界平均水平，但是高等与初等教育相比的比值远远超过世界平均水平。因此我国高等教育生均支出明显过高，一定程度上挤占了初等教育与中等教育的支出份额。随着政府加大对基础教育的投入以及教育结构变化与教育经费政策的改革，自2000年开始相比较初等教育与中等教育、高等教育的生均经费比值明显下降。

表1是我国2004-2013年三级教育生均支出情况及各级教育支出比值。以初等教育为1，从表1数据可以看到这十年间我国三级教育生均经费支出一直在稳步增加，而且生均教育支出比值随时间变化呈下降趋势，说明随着时间的推移我国三级教育之间的生均支出的差距正在逐渐缩小，高等教育生均支出过高的情况得到缓解，三级生均教育支出逐渐倾向于初、中等教育。

（二）地区间分配不均衡问题较为突出

教育投入在东西部地区间的差距凸显我国财政性教育经费投入的不均衡。从表2分析可知，2005、2010、2013年我国东部12个省市教育经费占全国教育经费比例平均超过50%，而西部12个省市教育经费占全国教育经费比例平均仅为27.12%，中部6省教育经费占全国教育经费比例平均为20.70%。

根据东中西部分类，东部地区12个省市（北京、河北省、辽宁省、吉林省、黑龙江省、上海市、江苏省、浙江省、福建省、山东省、广东省、海南省），中部地区6个省市（山西省、安徽省、江西省、河南省、湖北省、湖南省），西部地区12个省市（重庆市、四川省、云南省、贵州省、陕西省、宁夏省、甘肃省、青海省、内蒙古、广西、新疆、西藏）。

从表3可以看出，尽管近年来政府加大了对薄弱地区教育经费的投入力度，但是经费的地区间的投入差异仍然巨大，尤其是基础教育领域，生均教育事业费用地区差异最为明显，东部地区最高，西北地区最低。国家将资金更多的投入到东部省份，使本来教育发展优于中西部地区的东部省份更加繁荣，东部与中西部的差距越来越大。在教育经费投资总量一定的情况下，国家对中西部地区教育财政投入力度还很不够，不足以支撑中西部地区教育事业的跨越式发展，追赶东部发达地区。

（三）城乡间义务教育分配不均衡依然严重

国家财政性教育经费在持续增加，农村教育经费也在大幅度增长。但从教育公平角度来看尚存不足，城乡之间的投入差异始终存在。由表4可以看出，2009-2013年国家对中小学教育经费的投入力度在逐年增加，全国小学阶段的生均财政性教育经费由3357.92元增加到6901.77元，初中阶段的生均财政性教育经费由4331.62元增加到9258.37元。但如果把城镇和农村分开来看，农村初、中等教育生均经费一直低于城镇学校。这就是说，政府对城乡之间的教育经费投入一直是非均衡化的。

城乡教育经费投入上的差异，在很大程度上决定了城乡办学条件的差异。从表5我们可以看出，2013年在小学阶段生均学校占地面积方面，农村学校学生生均用地要高于城市，这是由于城市土地资源短缺、人均占地面积小所致，在这方面农村学校要优越于城市学校。但仅此而已，更多的是农村学校教育资源落后于城市。首先，信息化教学资源配置差距较大。城市小学生均计算机为0.11台，而农村小学生均则为0.06台，前者是后者的2倍。其次，城乡小学的实验实习设备存在的差距大。城市小学生均专业实验设备价值为0.1221万元，而农村小学生均则为0.0539万元；另外，2013年农村小学生均危房面积达到了0.62平方米，远高于城市小学生均0.08平方米，这表明农村小学校舍安全问题比城市严重得多。

另外，农村地区的学前教育非常薄弱，众多乡镇对学前教育重要性的认识不足，对学前教育的支持力度不够，甚至放弃经费上的统筹和管理。由于缺乏经费投入，农村幼儿园办学条件很差，管理混乱，极大影响了农村学前教育的发展。当前国家也将发展农村学前教育，提高农村学前教育普及程度作为重要的任务，但现有的经费分配对农村学前教育的支持力度仍远远不够。

（四）校际间分配不均衡日益明显

优质教育资源短缺，尽管政府对薄弱学校提供了专项资金进行支持，帮助其改善教学环境，优化办学环境，改进教学质量，但是由于没有统一的标准，学校间存在较大的差距。尤其是义务教育阶段，财政性教育经费投入相对不足，导致优质教学资源缺乏，各地出现“择校热，择校难”等现象，这种现象破坏了教育公平，通过对教育资源分配的不均，加大了校际与受教育者间的差距，从而造成受教育者的两极分化。为使教育资源均等化，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》制定了针对义务教育阶段各个学校标准化发展，利用统一标准减小或者消除学校间的鸿沟，这需要进一步加大教育经费的投入水平。

二、财政性教育分配存在的问题

（一）三级教育分配结构与我国的经济发展水平不相适应

世界大多数国家教育经费的分配结构是一种“宝塔型”，即基础教育的投入最多，越往上级到高等教育的投入越少。美国2000年教育经费投入占其GDP 的比重为6.6%，其中小学及中学教育经费投入占3.9%，高等教育投入占2.7%。目前我国三级教育支出总量结构体现出向初等教育与中等教育倾斜的变化趋势，但这种变化只是在2000年之后才缓慢出现高等教育的生均经费比值明显下降的状况。这种变化表明我国三级教育分配之间的差距呈缩小的趋势，我国教育事业取得了很大的进步。但这种分配结构的转化与我国处于社会主义初级阶段的经济发展实际需求并不相适应，随之也带来了一些问题。比如在我国经济发展的初期，对基础教育的投入偏低，这直接导致基础教育的长期落后，进而影响高等教育质量的提高。随着经济的快速发展，国家又加大了对基础教育的经费投入的力度，而高等教育的经费投入几乎没有变化，实际上就是减少了对高等教育的投入，因此带来了高校扩招后教学资源紧缺，压力转嫁到大学生家庭的身上。

（二）教育不公平现象突出

我国教育事业在取得重大成就的同时存在着十分严重的不公平现象，主要表现在城乡之间的教育不公平、地区之间的教育不公平、阶层之间的教育不公平以及校际之间的教育不公平。

随着城乡经济发展差距的不断拉大以及农村教育资源的相对不足，城乡教育公平问题日益凸显出来；中西部地区对义务教育的投入不足，导致学校基础建设薄弱、师资水平较差，这必然会不利于义务教育整体质量的提高；义务教育阶段的“择校热”，加剧了学校的社会分层作用，不同群体子女从小学到初中，阶层差距明显加大。优质教育资源的获得表现出显著的阶层差距，优势阶层的子女和城镇户口的学生更多地集中在重点学校，而弱势阶层的子女和农村户口的学生更多地进入普通学校或者薄弱学校学习。

（三）财政性教育经费投入不足

从财政性教育经费投入规模来看，与发达国家相比仍有差距，仍需要进一步加大投入。4%的目标自1993年提出，2005年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例不到3%，直到2012年我国才实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标。目前，发达国家的教育财政支出占GDP的比重平均为5.1%，我国较低的占比说明，在我国近年来GDP高速增长的情况下，我国教育支出未能与经济同步增长或优于经济增长。因此，加大教育财政投入十分必要。

三、后4%时代，优化财政性教育经费分配的建议

我国在2012年实现4%，但这仅仅是一个让我国教育更上一层楼的起点，我们不可以把 4%当成一个政绩目标，要把4%用在刀刃上，让每一分钱都发挥其应有的价值，因此要实现合理的教育经费投入结构比实现财政性教育经费占GDP的4%还要难。根据本文的实证研究，对后4%时代我国财政教育经费三级分配提出以下四点建议：

第一，应继续加大财政性教育经费的投入

我国财政性教育经费支出占GDP比重远低于西方发达国家水平，对于同样处于中等收入水平的金砖国家来说，其公共教育支出占本国GDP的比重一路攀升，从2001年的4%波动上升到2010年的5%左右。因此，对于经济高速发展的中国而言，教育支出未能与经济同步增长或优于经济增长。因此，加大教育财政投入十分必要。

第二，推进我国普通高等学校教育经费投入多元化体系的构建

在我国，高等教育资金来源的重要力量仍然是政府财政支出，但是仅仅靠财政支出是远远不够的。当前，很多国家的高校经费来源渠道己经十分广泛，我国也要逐步建立起政府、社会、家庭和个人的合理分担机制，要保持国家财政对高等教育的支出，进一步改革办学体制，彻底改革政府包揽办学的格局，引进市场机制，切实保障我国普通高等学校教育大规模扩招和进一步发展所需的教育经费投入，推动我国普通高等学校教育事业的顺利发展。实行全社会参与战略，扩大非政府投资规模，更多的鼓励社会资金来发展高等教育，减轻政府的财政负担，将节约的财政教育资金支出到社会效益较高的初、中等教育中去，以实现三级教育支出结构的优化。

第三，建立公正的教育经费分配机制

公平的教育经费分配机制也是确保我国教育经费稳定持续增加的一个重要条件，目前我国教育经费的不公平非常严重，导致教育经费的使用效率大打折扣。未来我国教育经费的拨款应将公平置于一个更加重要的问题，未来学前教育、职业教育以及乡村的教育、西部地区的教育应该是财政性教育经费支出的一个重点，实现教育经费的公平是未来相当长一段时间内教育经费不断增加的一个主要诱因。而为了确保教育经费分配的公平，对于目前日益加剧的教育不公平应坚决加以遏制，国家应按照学生数量来进行教育经费的划拨，对于贫困生应加大帮扶支持力度。

第四，完善相关法律规范

通过完善教育经费投入增长的相关法律规范，为教育经费的支出增长提供一个法律层面的保障是确保教育经费增长的现实选择。完善相关法律规范应从两个方面着手：一方面是就是法律内容的细化，针对目前笼统性的法律内容进一步的细化，这样才能保证法律的可操作性，举例而言，《教育法》规定的教育经费支出增长，增长多少应明确的规定，可以将增长速度规定为不低于财政收入增长速度或者经济增长速度，这样的一个明确性指标在具体的实施中更具有可操作性。另外一方面就是应提升法律层次，部门的法律规章在强制性的约束教育经费增长方面的效力不足，通过提升法律层次可以弥补这一点。通过在法律内容以及法律层面两个角度来进行相关法律规范的完善，可以让财政性教育经费的持续增长能够做到有法可依。

四、小结

在后4%时代，应继续加大我国财政性教育经费的总量投入，来不断提高我国教育不足的现状，使之与国家财政支出同步增长，从而达到与我国经济相匹配的财政性教育经费占比。在目前财政投入不足的情况下，将资金进行合理的分配，改善目前的分配结构，加快缩小各级各类分配差距，对促进教育公平来说意义重大，有利于加快我国教育事业的健康发展。

参考文献：

[1]崔家顺.财政性教育经费与GDP的关系研究[D].山东财经大学硕士学位论文，2014.5

[2]乔春华.后4%时代教育经费投入的法规保障机制[J].高校财务，2014.13

[3]胡咏梅，唐一鹏.后4%时代的教育经费应该投向何处？[J].北京师范大学学报，2014.5

[4]马晖.4%之后：2020年教育投入多少？[J].21世纪经济报道，2010.8

[5]满学岩.试比较国内外教育支出占GDP的比重及原因分析[J].现代经济信息，2013.12

[6] 国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010——2020 年）.人民日报，2010.13

[7]把教育经费花到最需要的地方-专访教育部党组副书记、副部长杜玉波.中国教育报，2014.2

[8]贾汇亮，刘清华.教育投资在三级教育中的分配与教育公平[J].教育探索，2003.12

[9]王炳照 施克灿. 中国教育改革30年 -基础教育卷 M .北京 北京师范大学出版社2009