前移审计监督?预防腐败滋生工作机制研究

徐花

摘 要：阐述反腐倡廉须在关口前移上下功夫，关口前移在反腐倡廉中的必要性和作用。将研究视角定位于审计免疫系统的预警功能上，重点从领导干部用人关上，权力配置和制度执行上，重要人员、重点领域和关键环节上，对资金使用和财务的管理上，重大基建投资项目上五个方面研究如何将审计监督关口前移，让它提前发出警报，使其在反腐倡廉中起到关键预防作用。

关键词：反腐倡廉；审计监督；关口前移；对策

中图分类号：D262 文献标识码：A

反腐倡廉须在关口前移上下功夫。胡锦涛同志在十七届中央纪委六次全会上的重要讲话中就深刻阐述了切实把以人为本、执政为民贯彻落实到党风廉政建设和反腐败斗争之中的重要性、紧迫性以及总体要求、工作重点，并强调要加强惩治和预防腐败体系建设，不断提高预防腐败的能力和水平。贯彻落实这一重要讲话精神，不断取得反腐倡廉建设的新成效，需要创新思路，着力在关口前移、突出预防上下功夫。

王岐山同志提出的监督执纪“四种形态”，即党内关系要正常化，批评和自我批评要经常开展，让咬耳扯袖、红脸出汗成为常态；党纪轻处分和组织处理要成为大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整应当是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数。

关口前移有利于掌握反腐倡廉的主动权。依靠制度反腐倡廉，是有效解决腐败问题的科学选择、根本出路。制度反腐包括惩治和预防两个方面，也就是坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，建立以预防为主的综合惩防体系。借鉴和吸收古今中外反腐倡廉的正面和反面经验，遵循制度反腐的总体战略要求，把反腐倡廉的关口前移，有利于牢牢掌握反腐倡廉的主动权。

关口前移是深入开展反腐败斗争与增强反腐倡廉建设实效性的需要。加强党风廉政建设，深入开展反腐败斗争，求实效，既是根本目的，又是基本保障。如果不求实效，仅是说说而已，没有实际行动，反腐败就会只是走过场；而如果没有实效，人民群众就会对反腐败失去信心，反腐败斗争就会失去人民群众的理解、支持与监督。

近年来，虽然反腐败斗争深入开展与推进，取得了一定实效，但腐败现象仍然在滋生蔓延，这说明腐败本身具有顽固性、隐蔽性、长期性，也说明单纯依靠惩治来反腐败具有局限性。反腐败斗争的严峻现实告诉我们，一定要从事后惩治、被动查处的窠臼中跳出来， 加大力度解决治本与预防的问题。只 有将关口前移、突出预防，才能从源 头上铲除滋生腐败的土壤和条件，使 反腐败斗争真正取得实效，直至彻底 铲除。

关口前移是在反腐败斗争中占领主动权、摆脱被动局面、巩固斗争成果的需要。开展反腐败斗争，严厉的惩治是必需的，但惩治带有滞后性和被动性，且为事后震慑、亡羊补牢，而腐败造成的损失已经是事实。这就提醒我们，反腐败不能只当“消防队员”，不能让腐败现象牵着鼻子走，被动应付，疲于办案、在于查处。只注意查办具体案件，不注重从源头上抓起和预防，往往防不胜防、查不胜查、铲除不彻底。关口前移是对反腐败斗争特点与规律的准确把握和具体运用。实践经验告诉我们，对经常出现的问题要从规律上找原因，对反复发生的问题要从制度上找原因，对于长期没有很好解决的问题要从体制机制上找原因。只有将关口前移、突出预防，以预防为主、主动出击，切断和铲除产生腐败的链条和土壤，才能巩固反腐败斗争的成果，掌握反腐败斗争的主动权。

关口前移也是对干部的关心和保护。因此，关口前移、突出预防，加强对干部的经常性教育和日常监督管理非常重要，发现苗头性、倾向性问题时早打招呼、早提醒、早预防，不让“一失足成千古恨”的悲剧重演，也是以人为本的具体体现。审计监督关口前移需要在以下五个方面下功夫。

1.前移审计监督，把关口前移到领导干部的用人关上，杜绝“带病上岗”

选人用人关是反腐倡廉的第一关，需要通过深化干部人事制度改革，将防范关口前移到选人用人的每个程序、关键环节和具体操作上。如积极、稳妥开展经济责任审计工作，加大任前、任中经济责任审计力度，领导干部换岗离任前必须实行“先审计、后离任”的原则，对发现问题的领导干部一律不予提拔，在结果运用上给审计部门人事任用建议权，充分发挥审计预警防范作用。坚持正确的用人导向，真正把政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、思想上与行动上相一致、群众信得过的干部选拔上来。

2.前移审计监督，把关口前移到权力配置和制度执行上，避免大权独自包揽

绝对的权力导致绝对的腐败。腐败是权力滥用的结果，因而科学配置权力、合理分工，制定相关制度并有效地执行制度，是预防腐败的关键所在。在制定制度时，审计要审核是否与上级有关文件相符，是否有冲突，在执行制度的过程中是否严格按有关制度执行，是否有打折扣等，如该上会集体讨论的内容或事项是否有上会研究讨论和表决，有关专业领域需要聘请专家论证的是否做到位，有关标准、使用范围是否符合文件规定等，都需要审计部门加大检查监督力度，这样才能有效制约权力，从源头上防治腐败，避免权力被滥用、领导者被权力腐蚀。这个关口把关好了，就能使腐败发生的几率大大降低。

3.前移审计监督，把关口前移到重要人员、重点领域和关键环节上，做到严格监管

这实质上是一个突出监督检查的针对性、有效性问题。从近年来曝典型案件来看，各层级的一把手以及各层级掌管人、财、物和公共资源的人属于重要人员。他们出事的几率高、腐败的可能性大，必须对他们严格要求、严格管理、严格监督和及早预防。经常性的提醒和谈话，扯扯袖子、咬咬耳朵、红红脸出出汗，让他们从思想上不敢腐。从领域看，财务管理、基建维修工程、项目审批、物资设备采购、科研经费、专项资金以及人事任用等领域属于重点领域。那么审计如何监督，如科研经费使用，重点查看：一是有无科研项目管理不规范、经费使用审批把关不严问题；二是有无科研项目泛行政化倾向严重现象，领导干部牵头负责的项目比例过大问题；三是有无科研经费非科研化开支过大，以差旅费和劳务费虚报套取问题；四是有无科研经费用于违规报销个人费用问题；五是有无随意转拨“科研协作费”，违规转移经费账外使用问题；六是横向科研经费是否严格按合同管理，有无支出混乱等违纪违法问题。如物资设备采购的关键环节，查看是否进行了“货比三家，同价格看质量和服务”等情况，是否有虚高价格，验收时产品注意查看是否按采购时要求的品牌、型号、参数一致供货等。只有把预防的在关口前移到重要人员、重点领域和关键环节上，加强审计监督，预防腐败、管控事故才能牵住“牛鼻子”，降低发案率才有切实保障。

4.前移审计监督，把关口前移到对资金使用和财务的管理上，防止出现大案要案

这是讲管住钱的问题，管住钱和管住人、管住权，是预防腐败的三个重要方面。其中，管住人是核心，管住权是关键，管住钱是重点。管住人，就是使人按照法律法规和规章制度办事，有法有章可依；管住权，就是使权力在阳光下运行，不被滥用职权；管住钱，就是使资金在合法的渠道中流动，国有资产不被非法侵吞或流失。从审计的角度如何管住钱，管好钱呢？一是突出预算执行审计，维护资金安全。在预算执行审计中，重点从预算编制和预算执行、财经制度执行、资产资金管理机制等方面，对预算执行情况进行全面审计和披露，公开预算执行，并提出有针对性的意见和建议，为推动财政管理体制改革和廉政建设方面发挥重要作用。二是突出财务收支审计和经济责任审计，促进领导干部廉洁从政。加强对财务收支和领导干部个人经济责任的审计监督，包括差旅、公务接待、公务用车、公务出国（境）、会议等支出的审计监督，坚决揭露报销与单位管理无关的消费行为和奢侈消费风气。三是突出专项资金审计，促进专项经费资金安全、确保专款专用，注重投入与效益的关系，不能只投入无产出，更要注意监督投入后的效果，最好要对专项资金使用进行回头检查经济效益问题，否则国家投入大量资金，达不到预期效果，更给一些人带来职务上的腐败。通过抓住资金源头、掌握资金流向、分析往来资金、核实工程项目，确保专项资金发挥最大的经济效益和社会效益。只要加强监督、头脑清醒、措施得力、工作到位，堵塞资金使用和财务的管理的漏洞，国有资产不会被非法侵吞或流失，就出不了大案要案。

5.前移审计监督，将关口前移到重大基建投资项目上，防止腐败现象发生

实行重大基建投资项目必审制，建立健全机制，着力治理工程建设领域突出问题。严格实行重大基建工程项目全过程跟踪审计制度，严格执行送审项目限时办结制，建立完善重大投资项目审计信息公开机制，严格执行责任追究制。在审计监督上，一是严把招投标和合同签订关，从源头上监督和规范工程建设行为。把招投标、合同审计作为基建工程项目审计的重点，如是否有应招标而不招标，或规避招标现象；是否有违规设置不合理条件，排斥潜在投标人的现象；是否有应当发布公告而未发布的现象；控制价编制是否合理；是否存在围标、串标的现象等。二是严把跟踪审计关，如加强审核工程量、工程单价、工程结算价、签证工程量、验收隐蔽工程，查看材料与中标文件承诺是否相符，是否有偷工减料，以次充好等情况，把跟踪监督贯穿于工程施工全过程，坚决遏制工程造价高估冒算、损失浪费现象。三是严格审核资金审批关，如是否有未落实或挪用、挤占项目资金的情况；是否有授意施工单位和监理单位超进度申请进度款的情况；是否有未按合同或形象进度申请、审核和支付工程款的情况；批准手续是否存在不完备就支付的情况；是否存在审核不严谨，未核减应扣减款项，造成资金超付等情况。四是严把审计干部廉政建设关，把从事基建工程项目工作的党员干部作为教育的重点，结合工程建设领域的典型案件，进行案例通报、案件剖析，认真组织座谈讨论，确保“免疫系统”自身免疫。通过揭露存在的问题，提出好的整改建议和意见，为节约大量资金充分发挥审计监督对预防预警的特殊作用。

当前，制定完善的制度并监督有效地执行，加强对权力的制约和监督、从源头上预防和治理腐败是审计监督工作的重要任务，审计部门可以从腐败产生的经济根源、政治根源和体制根源中有效地预防、揭露和惩治腐败现象。将审计监督关口前移到关键地方、重要部位，对预防腐败滋生将会起到关键性作用。

参考文献：

[1]赵帷琴.党风廉政教育必须关口前移[J].党风通讯，1997（2）.

[2]张正耀.析辩关口前移与预防腐败[J].中国监察，2011（21）.