论生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接

摘 要 《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称《方案》）的出台意味着我国已经建构了初步的生态损害赔偿制度。但生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼的衔接是环境保护相关制度完善和发展的重要步骤。文章从两项制度衔接的前提条件、关键问题和具体方向三个方面展开讨论，涉及两项制度的法理基础、制度目的、适用范围、适用顺位、诉讼主体以及政府职能在制度衔接中的重要作用及完善措施等问题，希望通过探索相关事宜为两项制度的良好衔接提供理论支撑。

关键词 生态环境 损害赔偿 环境公益诉讼

作者简介：程飞鸿，昆明理工大学法学院。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.012

随着我国对于环境事业的关注，环境问题的法律体系也越来越完善健全。2015年底《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》和《法治政府建设实施纲要》（2015-2020年）强调“健全生态环境保护责任追究制度和生态环境损害赔偿制度”。国家对环境问题的重视可见一斑，生态环境损害赔偿制度已开启具体的实践和探索。

环境法律体系中的各项制度是密切协作的关系。一些环境问题可能涉及损害赔偿诉讼，而另一些情况下，可能涉及集体利益、公共利益。现实生活中，因环境损害赔偿问题而提起公益诉讼的案例不胜枚举，因此也激发出许多值得研究的问题，解决这些问题不仅能促进环境保护政策的良好推进，更能够完善公益诉讼的相关制度，惠及其他领域的公益诉讼制度发展与完善。

一、制度衔接的前提条件

生态环境损害赔偿的相关制度之所以能够与环境公益诉讼的相关内容高度契合是因为两者在目的上具有的一致性和适用范围上的重叠性。这也正是两项制度衔接的前提条件。

（一）目的上的一致性

目的上的一致性体现在：生态环境损害赔偿法律系统除了为了解决受害人损害获得赔偿的问题，更重要的意义在于保护公共所赖以生存的环境，保护人类共同的家园；而环境公益诉讼制度存在的意义在于，通过推广公益诉讼的概念，威慑违法犯罪分子，防止其钻法律的漏洞，利用损害公众利益的方式来获得利益，酿成惨剧。环境问题具有隐蔽性，是一种极其慢性的积累型损害，因此，在环境变化的初期人们很难感知其存在，直到损害发生才有人注意到这一问题的严重性。根据历史经验我们得知，生态的保护极其重要，一旦损害浮上表面，环境污染的发展已经成为一种难以逆转的趋势，想要修复非常困难，代价极大。因此，我们不仅需要环境侵权损害赔偿来控制环境恶化程度，还要用公益诉讼加以辅助，扩大其影响范围，壮大其功效，从而实现环境保护这一重要目标。

（二）适用范围的重叠性

适用范围的重叠性在于：针对生态环境损害赔偿制度，《方案》将“生态环境损害”界定为“因污染环境、破坏生态造成的环境要素和生物要素的不利改变，及上述要素构成的生态系统功能的退化。”生态系统功能的退化，包括环境要素和生物要素的不利改变等正是环境公益诉讼的核心内容。与此同时，《方案》将赔偿范围初步划定为“清除污染的费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境修复费用、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用”，也充分体现出修复和补偿环境公益损害的核心理念。两项制度在适用范围上确实具有契合性。

二、制度衔接的关键点

两项制度的高度衔接虽然有利于环境问题的预防和解决，但同时存在一些现实的问题亟待解决。其中，生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼制度的适用先后顺序就是一个值得探讨的问题。受害人面对损害，想要通过法律武器维护自己的权利，行为的最初一步就是对比两项制度的利弊以及举证要求的难易，权衡自身利益。那么在法律层面上，立法者应当如何帮助其选择适合其利益诉求的维权制度呢？

（一）环境公益诉讼

生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼制度确定的诉讼主体并不相同，存在一定的差异。相对来说，公益诉讼对诉讼主体的要求更加严格，根据我国环保法的规定，只有达到一定程度的特定主体才能提起环境保护公益诉讼。依据《环境保护法》第五十八条的规定，设区的市级别以上的人民政府民政部门办理登记手续的社会组织，以及专业进行环保公益事宜并且连续五年保持正当不违法的专门公益组织。同时司法解释中还对公益组织和社会组织等范畴进行了界定，这种界定非常严格，丝毫不容许人们僭越，以至于出现有些环境损害没有人管，没有人提起诉讼的程度。而另一方面，《方案》规定“试点地方省级政府经国务院授权后，作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人，可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作”。从这点看来，生态环境损害赔偿制度更加人性化，符合大众的要求，能够促进环境保护事业的稳步前进。

（二）环境侵权诉讼

环境侵权诉讼虽然主体较为宽泛，容易提起，但是其举证要求却非常严格，对于民众来说有一定的难度。因此法律上采用了举证责任倒置的方式。根据我国环保法及相关法律法规和司法解释的规定，环境污染侵权诉讼中，一般采用无过错责任制度，在诉讼主体适格的前提下首先默认企业具有过错应当承担赔偿责任，由企业证明自己的行为与损害发生没有因果关系。这就将举证重担转移到了相对于弱势民众更加强大的企业，由企业来承担举证不能的后果，从而减轻受害者的负担，鼓励当事人遇到环境污染侵权损害事件时提起诉讼解决纠纷。

尽管如此，我国环境问题侵权损害案件和环境问题公益诉讼案件依旧非常少。据自然之友统计，我国2014年全国各级法院共受理环境公益诉讼案件共计10起。2015年共有9家环保组织提起共计37个个案。究其原因，因为这类案件的原告一般是数名群众或者公益组织，案件的情况较为复杂，审理时间长。因此，若想适当衔接两种制度并使他们发挥作用，最重要的一点在于更多地实践，这就要求政府采取一些措施帮助、促进民众进行公益诉讼。比如地方政府可以为公益诉讼、环境侵权诉讼进行补贴，还可以采取演讲、讲座、派发宣传单、组织宣传大会的方式、开展免费咨询的方式向民众宣传环保侵权诉讼和公益诉讼的优点和意义，并且交代环保侵权诉讼和公益诉讼的相关流程和事宜，帮助民众熟悉环保侵权诉讼和公益诉讼的办理手续。同时，政府可以在特定社会组织提起环境相关的公益诉讼时，对其调查取证、调取档案数据、数据分析予以协助。

三、制度衔接的大方向

（一）关注政府职能履行

前文我们已经讨论了制度衔接的前提条件和关键要素，那么具体衔接的实践路线到底在哪里呢？制度衔接的重要途径就是法律法规的衔接。生态环境损害赔偿制度和环境公益诉讼相关制度的法理基础存在一定的差异，诉讼主体也存在一定差异，但是他们的诉讼目的是相同的，即都是为了保护环境，保障人民的生活和发展。前者和后者的差异不仅不会影响两者的衔接，而且正因为这种差异性，反而能更好地囊括各种现实状况，产生许多值得期待的碰撞。

要想实现两项制度法律上的衔接，我们需要关注政府职能的履行。环境法的意义和功能决定了它的基本原则和基础，它不仅仅是为了解决平等私主体之间的侵权纠纷，完成对受害人的损害赔偿，更是为了保护人类共有的赖以生存的地球，保护每一个人类的利益。所以环境保护相关的诉讼，不论是社会组织提出的诉讼还是私人提出的诉讼，最终都会到达政府面前，政府不仅仅是一个旁观者，更要参与进来，解决环境保护相关问题中的最末环节，也是最重要的环节，即要求侵权者停止造成环境污染的一切行动，让环保诉讼发挥其应有的作用。

（二）提升政府职能履行的措施

为了更高地监督和促进政府在环保事业中履行重要职能，我们需要从以下几个方面来完善衔接事宜。

第一，规范责任分配。政府环境部门的职权行使离不开其他部门的配合，这就涉及到政府各部门职能明确和分配。诚然，环保部在环境保护中占有重要意义，其他部门不能与其相提并论，但其他部门的职责依然需要加以重视。例如，在改革中提出的政府权力清单、职责清单等措施非常适合用来明确政府职能划分的问题。

第二，健全多元纠纷解决机制。环境问题引发的责任赔偿问题通常涉及面极其广泛，赔偿数额巨大，民愤的平息非常重要。同时，除了解决纠纷，更重要的是将经济发展和环境保护相统一，找到促进企业改进的方法，否则一味惩罚不仅不利于经济发展，而且最终对环境保护也会产生负面的影响。这就要求政府促进环境问题中采取调解、和解、政府裁决与诉讼相结合的多元化的纠纷解决机制。多元的纠纷解决机制不仅为受害人提供多种解决途径，而且能够为企业带了新的发展前景，创造出新型的生产模式，从而在发展经济的基础上保护环境。

第三，贯彻民主参与原则。政府在制定关于环保的相关事宜时需要更多地听取民众的意见，当下网络发达，政府可以利用这一点，将政策、法律法规的草案公布在法律上，鼓励人们参与其中，提出宝贵的意见。毕竟民众才是法律法规的实践者，许多问题都会在实际中呈现出来，政府听取民众的意见能使制定的法律法规更符合环保的实际。

生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度应该是两个并行不悖的制度。环境问题侵权赔偿的相关制度和环保相关的公益诉讼制度的衔接有利于环境保护目的的实现，能够增强全民的环保意识，使环境保护的观念深入人心，具有众多益处。明确制度衔接的前提条件有助于为衔接提供法理基础；探索制度衔接的关键点让我们意识到现今环境问题相关诉讼相对单薄，许多优良的法律途径没有得到很好地实施；制度衔接的法律法规完善和政府职能明确细化有利于促进环保公益诉讼的观念普及和制度发展。生态环境损害赔偿制度的构建是环境公益诉讼的重大发展契机。

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