环境公益诉讼应充分发挥社会组织的关键作用

王名扬（天津财经大学法学院天津300222）

环境公益诉讼应充分发挥社会组织的关键作用

王名扬
（天津财经大学法学院天津300222）

新修订的《民事诉讼法》和《环境保护法》以及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，针对环境公益诉讼做出了具体规定，法律上关于环境公益诉讼的架构已经搭建。但在实践中，环境公益诉讼的大门并未真正打开，我国环境公益诉讼仍面临着一些困境。当下，最有必要也是最有效率的解决途径就是要激发社会组织的活力，作为提起环境公益诉讼的主导力量，推进我国环境司法发展进程。

环境公益诉讼；原告资格；社会组织

Key：words:environmental public interest litigation competence of the plaintiff social organization

1 环境公益诉讼的原告资格分析

公益诉讼并不是一个严格意义的法律概念，仅仅是对于某一种诉讼类型的简单概括，其核心内涵是其公益性目的，对于公益性目的应该从诉讼主体的一方即原告方面讨论。梁慧星教授认为：公益诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益，因而与起诉人自己没有直接利害关系的诉讼。此没有直接利害关系，除了指没有直接损害外，也可以理解为没有救济上的直接利害关系，也就是说公益诉讼的原告并不当然享有起诉的权利，也没有起诉的义务，而是通过法律的特别授权，获得了公益诉讼原告的资格，公益诉讼正是对诉讼法中“原告资格”方面制度的完善。[1]

而所谓环境公益诉讼，是特指针对环境保护方面而进行的公益诉讼，打破了传统诉讼直接利害关系的限制，有关机关、组织或个人为了维护共同的环境利益利益都可把侵害公共环境利益之人推上被告席。而如上文所述，环境公益诉讼原告资格是要通过法律来赋予的，只要能够在诉讼上能够起到维护环境利益的作用，就应该成为环境公益诉讼的原告，但各个主体间所起到的作用应该是有所不同的。

1.1 检察机关提起环境公益诉讼

检察机关有着提起公益诉讼的特殊优势，其所拥有财力、物力保障、法定调查取证权以及法律专业知识都有利于进行公益诉讼。[2]因此，我国检察机关也正在开展提起公益诉讼的试点工作，但这其中存在着一些不容忽视的问题：一是有关检察机关提起公益诉讼的法律依据还不够成熟。二是定位不清，检察机关作为法律监督者，在公益诉讼中扮演裁判员和运动员的双重角色。三是检察机关精力有限，其积极性和责任感有待增强。

1.2 公民个人提起环境公益诉讼

我国法律未将公民个人规定为公益诉讼的启动主体，这符合目前我国公益诉讼的发展状况。我国公益诉讼起步比较晚，社会上对于其认识和理解还不到位，虽然公民对于环境、消费等领域的公共利益关注度日益提高，但参与其中的动力还不足，提起公益诉讼的积极性不强。而且由于环境问题往往时间持续长、空间跨度大、专业性强，公民个人在诉讼成本、调查取证、技术水平上都面临着很大难题。

1.3 社会组织提起公益诉讼

社会组织具有一定的公益性，是非政府性、非营利性的组织，其本身存在的意义即为社会公共利益服务，他们有足够的热情和责任心去提起公益诉讼。相对于公民个人，社会组织具有一定的组织性和专业性，能够克服力量薄弱、搭便车心理等难题；相对于检察机关等国家机关，社会组织能够弥补国家机关失灵所带来的问题，克服积极性上的不足。而且结合目前我国实际，社会组织提起公益诉讼，既有立法的支持，又有实践的支撑，社会组织在当下中国的公益诉讼中，应该而且能够发挥重要作用，能够在公益诉讼中担当主力。

2 我国环境公益诉讼的现状

根据最高人民法院工作报告显示，2016年全国各级人民法院共受理案件数量达到2300多万件，相比之下2016年环境污染责任纠纷案件数量仅为1765件，占当年案件总数不足0.8%。根据《中国环境司法发展报告(2015-2017)》现阶段披露的数据显示，2016年我国环境公益诉讼案件数量为146例，仅占当年环境污染纠纷案件的8.27%，占当年法院受理案件总数的0.06%。如此悬殊的比例并不代表关于环境方面的纠纷和诉求比较少，环保部发布的《环境统计年报》显示，2015年全国各级环保系统共收到群众来信12.1万封，群众来访4.8万批次，10.4万人次，仅仅环保系统的来信来访数量就已经远远大于当年环境污染责任纠纷案件（351件）的总数。另外，2016年发生的146件环境公益诉讼中，社会组织、检察机关分别提起65件、81件，占比分别为44.52%、55.48%，没有其他部门提起环境公益诉讼。

通过上面列举的数据可以看出，环境公益诉讼，乃至有关环境纠纷的诉讼的数量依然很少，虽然随着检察机关公益诉讼试点工作的展开，检察机逐步成为提起环境公益诉讼的主力，但我国环境公益诉讼的整体发展情况仍不乐观。其中有群众信访不信法、社会整体环境意识不强等原因，但更为重要的原因是，社会组织在环境公益诉讼中参与程度不高，没有在发挥应有的作用。虽然存在社会组织准入、公益诉讼起诉条件等方面严格的限制条件，但从我国现行法律规范上来看，仍然有很大的发挥空间，存在着一些其他因素制约着环保组织作用的发挥。[3]其一，环保组织自身运营上的困境，我国的环保组织多数由政府设立或者与政府部门有着密切的关系，不能独立的发挥作用。另外，资金保障方面的问题也比较突出，也难以吸引专业人才。其二，环保组织的诉讼能力和诉讼意愿都有待提高，环保组织中的法律专业人员多为志愿者，从事环境法律服务的专职工作人员很少，进行公益诉讼的主观意愿不强烈，也难以保证投入到环境公益诉讼中的时间和精力。其三，对环保组织的支持不足，地方政府在权衡环境保护和经济发展时，通常会倾向保护经济的发展，在不被支持的条件下，环保组织调查、取证、日常运营等各方面都面临着困难。

3 社会组织提起环境公益诉讼的困境破解

尽管面临着许多困难，但令人欣慰的是，我国有许多环保组织始终在不懈努力，在经历了一次次失败后，仍然在不断坚持着。随着新《环境保护法》的出台，一些环保组织也取得了许多典型的胜利，比如：福建南平生态破坏案，其中的很多经验值得我们借鉴，我们需要进一步探索和思考如何充分发挥社会组织的作用。

3.1 要提高社会整体的环保意识和法律意识

无论是国家机关、社会组织还是公民个人，都要提高保护环境的意识，要引起整个社会对环境问题的高度重视，让更多的人积极参与到环境保护建设当中，努力形成绿色生活方式和生产方式，要加强对环保法律法规的宣传教育，依法严肃查处环境违法行为，促进机关、企业、公民严格遵守法律法规，营造全社会保护环境的良好氛围。

3.2 要加强对社会组织的资金保障

政府要适当加大对社会组织的拨款力度，及时进行奖励，在资金上予以扶持。要鼓励社会组织自行创收，社会组织非营利性并不是要求不能营利，而是营利所得不能用于成员间分配，可以用来支持自身发展。要动员社会对环保组织进行募捐，对社会组织开展活动提供支持。建立环境诉讼专项基金，上述政府财政拨款、社会捐助以及当被告败诉时，被告所支付的部分诉讼、赔偿费用等可划入公益资金，以供需要时使用。要合理负担诉讼成本，探索在诉讼费、鉴定费、执行费等方面对公益诉讼进行适当倾斜，给予减免相关费用的特殊优惠。[4]

3.3 要发挥专业人员在环境公益诉讼的作用

要鼓励律师积极参与环境公益诉讼，接受委托为公共利益辩护，甚至主动提起公益诉讼，要发挥律师在诉讼中的经验和专业优势。要号召有关环境的专业人士为环保组织提供帮助，积极参与环境组织的事务，提高环保专业志愿者的数量。要培养环境公益诉讼专业人才，提高环保组织中专职人员比例，给予特殊的福利待遇，提高社会组织整体素质和参与环境公益诉讼能力。

3.4 国家机关加大支持力度

政府应为环保社会组织的发展提供宽松的环境，加大宣传、培训力度，相关部门要积极配合环保组织进行调查、取证等工作。检察机关应积极支持起诉，在适当的情况下出具检察意见，为环保组织提起诉讼提供支撑。法院在诉讼程序中，也应为环境公益诉讼提供一些便利，最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，已经在成本负担、鉴定、责任等方面作出了特殊规定，是支持环保组织进行公益诉讼的有益尝试，要在贯彻实施中进一步积极探索支持环保组织的有效措施，共同保护环境利益。[5]

[1]敖双红.公益诉讼概念辨析[J].武汉大学学报，2007（3）.

[2]李艳芳，吴凯杰.论检察机关在环境公益诉讼中的角色与定位[J].人民大学学报，2016（2）.

[3]黄金荣.走在法律的边缘——公益诉讼的理念、困境与前景[J].法制与社会发展，2011（4）.

[4]姜树政.环境公益诉讼低适用率的实践困局及其破解[J].山东审判,2016(6).

[5]王灿发,程多威.新《环境保护法》规范下环境公益诉讼制度的构建[J].环境保护，2014(10).

王名扬（1990.4—），男，天津财经大学大学法学院法律硕士研究生。

Environmental public interest litigation should give full play to the key role of social organizations——以我国现行法律为视角——From the angle of current law of our country

Specific provisions are made for environmental public interest litigation by Civil Procedure Law，Environment law and Interpretation of the Supreme People's Court on Several Issues concerning the application of law in the trial of environmental public interest cases.The framework for environmental public interest litigation has been set up in law.But China's environmental public interest litigation is still facing some difficulties. Now,the most necessary and efficient solution is to stimulate the vitality of social organizations,in order to promoting the development of environmental justice in China.