国防工业军民融合推进供给侧结构性改革问题探析

■ 周士跃

国防工业军民融合推进供给侧结构性改革问题探析

■ 周士跃

当前我国经济发展步入新常态，迫切需要加快供给侧结构性改革以转换经济发展动力，增强经济可持续发展质量，以国防工业军民融合推进供给侧结构性改革就是基于这样的背景而产生的，具有很强的现实必要性。

军民融合和供给侧结构性改革是党中央应对国防建设和经济发展新常态提出的重大战略举措。从国内外发展形势看，以国防工业军民融合推进供给侧结构性改革具有很强的现实必要性。国防工业作为关乎国防安全的战略性产业，又是国民经济的支柱产业，弄清国防工业军民融合发展与供给侧结构性改革的内在联系，充分发挥国防工业军民融合对社会经济发展的溢出效应，对于推进供给侧结构性改革具有重要的实践意义。

国际形势：竞争与挑战

当前，以智能化和社会化为特征的新一轮科技革命迅猛发展，信息技术、生物技术、新能源技术、人工智能、新材料等一些颠覆性的技术不断涌现，深刻变革着各国产业发展和世界军事战争形态，产业革命与新军事革命方兴未艾。技术优势一直处于竞争中的核心地位，各国都极力在激烈的国际竞争中谋求优势、抢占制高点。

国防科技工业作为典型的高科技产业，一般集中了各国的前沿性科技。冷战结束后，各国的国防预算大幅削减，而国防科技工业研发生产成本高、需求相对不足，使得如何统筹好国防安全需求和经济发展需求成为各国关注和发展的焦点。国防力量、经济力量、国际竞争力之间的关联性日益紧密，军民一体化发展浪潮蓬勃发展起来，大力发展军民两用技术，既可以充分利用国防工业的技术优势，提高民用领域的竞争力，又可在减少国防投入同时保持一定的军事优势以满足国防安全需求。2008年世界金融危机后，全球经济低迷，复苏乏力，这时世界范围内的新一轮军民一体化浪潮再度兴起，各国大力发展军民两用技术，力图依靠军民一体化促进经济转型升级，紧跟新技术革命。据统计，国外军事装备技术中85%采用的是军民两用技术，纯军事技术所占比例不足15%。在美国国防部和商务部列出的关键技术中，有80%的技术是军民重叠的，美国95%的军事通信利用了民间网络。当前，军民两用技术成为前沿技术创新领域，各国围绕军民技术转化与社会资源配置，促进国防建设与经济建设的良性互动。1994年美国在《军民一体化的潜力评估》中提出“军民一体化”概念，其后实施了一系列促进军民一体化的政策，带动了美国国防建设与经济建设的跨越式发展。美国国防部颁布了国防创新倡议、更佳购买力3.0指令，并在硅谷设立国防创新实验单元，融合国防创新与社会创新，鼓励利用商业领域的创新技术来维持美国的技术优势。同时，美国NASA也提出“新兴NASA”倡议项目，给一些新兴企业提供免费的NASA专利技术许可来加速技术的商业化应用。二战后的日本由于缺乏独立完整的国防工业体系，一直推行的是“以民掩军”的战略，大力发展民间企业的国防工业。2014年日本出台《日本国防工业战略》，将“推动和引领国内高端产业发展”作为国防工业改革的三大目标之一，强调“在有效推进先进民用技术转为军用同时，应积极将国防产业相关成果转化为民用，牵引日本工业能力和技术实力的提升”。军事强国俄罗斯，在受到西方国家大规模制裁下，2015年其军工产业却大幅增长，成为俄罗斯经济增长的重要支撑。可以说，在全球经济复苏乏力、迫切需要在新的增长引擎时代背景下，军民融合式发展聚焦创新驱动，成为引领经济增长的新动力。

国内形势：改革与发展

“十三五”时期是全面深化改革的攻坚期，是全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标的决胜阶段。当前我国经济发展步入新常态，经济增速换挡、产业结构转型升级、发展动力转换，如何成功跨越“中等收入陷阱”、全面建成小康社会，成为当前中国迫切需要解决和应对的问题。国防和军队建设方面，迎来了一场整体性和革命性的变革。习主席指出，世界正在发生前所未有之大变局，我国正处于由大向强发展的关键阶段，我军正经历着一场革命性变革。需要以强军目标为引领，建设同我国国际地位相称、同国家安全和发展利益相适应的巩固国防和强大军队。

在此背景下，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩，深刻把握经济建设与国防建设的规律，加强顶层设计，统筹部署。一方面，把军民融合发展上升为国家战略，从“四个强化”、“三大体系”进行部署，将军民融合纳入“十三五”规划中，对统筹经济建设和国防建设进行专项规划，逐步健全军民融合发展的组织管理、工作运行和政策制度等相关体系；另一方面，提出供给侧结构性改革，转变经济治理方式，旨在进一步改善供给侧的质量，提升经济增长的效益，以更好地满足最广大人民群众日益升级的需求。而创新作为五大发展理念的核心，在当前改革中处于核心地位，十八届五中全会中提出：“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置。”习主席还强调，“要把军队创新纳入国家创新体系，大力开展军民协同创新，探索建立有利于国防科技创新的体制机制，推进军民融合深度发展。”促进军地协同创新是军民融合的关键内容之一，这也正是供给侧结构性改革的关键。作为国防建设和经济建设联系最紧密的领域，国防工业军民融合具有协同国防建设和经济建设独特的优势和意义，在更广范围、更高层次、更深程度上推进军民融合，进一步促进军地双向互动、优势互补，充分发挥创新驱动作用，聚焦产业转型升级，能够更有力地推进供给侧结构性改革。这既是主动适应和引领经济新常态的必然要求，也是实现安全与发展、富国与强军相统一的必然选择。

以国防安全需求牵引改善社会供给质量

习近平主席指出，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”，这就要求我们充分发挥创新对于经济发展的支撑作用。当前，全要素、多领域、高效益的军民融合发展格局，以军事需求为牵引，促进军地资源共享互动，加强军民协调创新，统筹国防建设与经济建设，这从多条路径对于推进供给侧结构性改革，促进产业转型升级，增强经济持续发展的质量和效益，具有非常重要的促进意义。

目前，我国经济发展过程中存在着中低端需求方面的供给相对过剩，而高端需求方面的供给却相对不足。供给侧结构性改革就着重强调要改善供给侧方面的生产要素，提高社会的全要素生产率。但是，我们在强调改善供给的同时，也不能忽视需求对于供给的引导作用，尤其是具有高技术含量的国防需求。从世界历史的发展脉络中可以看出，国防需求可以促进国防科技工业的发展，国防科技通过溢出效应推动民用科技发展创新，进而推动社会经济发展和国家整体的科技竞争能力。美国的“阿波罗计划”“航天飞机计划”“星球大战计划”“信息高速公路计划”等等，虽然这些计划在推进过程中存在诸多问题，但是不可否认对于美国科技的发展具有重要的推动作用。随着世界新科技革命与新军事革命的深入展开，国家安全与发展的双重需求日益增加，越来越强调技术的独立自主。而当前我国技术的对外依存度超过50%，发达国家一般低于30%，美国和日本甚至只有5%左右，我国在一些基础软件、先进材料、动力技术和高端核心器件等对外依存度依旧较高。我国技术创新正处于模仿跟进式发展向独立自主、引领创新的进程之中，迫切需要实现由大向强的转变。这就要我们充分利用国防建设在人力、物力、财力、科技等方面的需求，发挥国家安全需求对国家整体建设的牵引作用。这主要包含两个方面的内容，一方面在经济建设过程中要兼顾国防建设的需求，军民两用的项目要随时为转换国防建设预留空间，尤其是在公路、铁路、港口、机场等基础设施建设中要充分贯彻国防需求，预留国防功能；另一方面，要发挥国防需求对民用领域创新的牵引作用，在国防科技工业军民融合过程中，通过一些项目给民用企业承担，以国防建设的高科技需求推动民用科技的发展创新，加快新技术、新产品、新产业的产生，并通过加强军地协调和需求对接，充分利用这些科研项目促进军民两个领域的发展创新，提高国家整体供给的质量和效益。

以军民融合协同创新机制培育经济发展新动能

经济增长根本动力是要发展生产力，而创新是经济增长的根本驱动力，是引领发展的第一动力，也是今后中国经济能否成功实现转型升级的关键所在。国防工业包括核、航天、航空、兵器、船舶、电子等武器装备生产研发行业，是国家高精尖技术优先应用的领域，如市场火热的VR、机器人、人工智能等先进技术，在军事领域都有较为深入的应用。将国防工业创新融入国家整体创新体系，通过国防工业军民融合的科技扩散集成效应、优势叠加倍增效应、共享协同互动效应，更好发挥社会科技创新资源优势，以军民融合协同创新机制来促进社会创新、培育经济发展新动能。

一是以军民协同创新发挥国防工业的溢出效应，带动社会整体创新发展。随着科技革命、产业革命、新军事革命的发展，军用技术与民用技术之间的边界日益模糊，国防工业在科技领域又具有比较优势，促进国防工业军民两用资源的跨界转移、流动、共享是时代所趋，又可牵引、辐射和带动国家高精尖产业发展。二是以军民协同创新耦合军地生产要素，推动前沿科技的创新突破。军民协同创新耦合人才、科研、资金、组织等生产要素，通过积极合作、联合攻关，弥补我国在一些核心部件和关键技术上的短板，提升自主创新发展能力和装备的质量水平，共同培育新技术、开发新产品，满足市场日益升级的需求。平台建设方面，中国航天科工集团的“互联网+智能制造”，中国航天工业集团的“中航联创平台——爱创客”，中航发动机控股有限公司与中航航空电子有限公司的“互联网+发动机”等创新研发平台不断建立，积极促进军地资源互联互通，打造创新发展新模式。前沿科技方面，载人航天、航空母舰、“大运”、国产大飞机等等，都是军民协同创新的重大成果。三是以军民协同创新促进产业的转型升级，推动社会经济转型增长。近年来，军地企业利用各自优势展开协同创新合作，加速军民高科技的相互转化和科技产业化进程。以军用航空带动民用航空的发展，以军用航天开发民用产品，以兵器军工保障地方应急救灾、反恐防暴、节能环保，高端装备制造、卫星应用、航空航天、网络信息技术、海洋资源、新材料等新兴产业融合逐渐深入。这既促进传统军工企业的转型升级，加快了军工与区域经济的融合，又有利于国家新兴产业和高技术产业的快速发展，注入经济增长新动力。

以全要素军民融合发展提升社会全要素生产率

供给侧结构性改革不是简单而单纯地增加或减少供给，而在于提高有效供给。现阶段，我国资源要素配置效率低，致使社会资源浪费、产能过剩，这就要通过改革来矫正资源配置上的扭曲状况,提高劳动力、土地、自然资源、资本、科技、制度等社会全要素生产率，为经济发展提供支撑力。国防工业作为国家战略性产业，在政策扶持方面具有独特优势，而且在科研、资金、设施装备、人才等方面也具有比较优势，建设全要素、多领域、高效益的军民融合发展格局，将国防建设有机融入社会经济发展体系之中，充分发挥国防工业军民融合牵引、辐射和推动国家高精尖产业发展的作用，推进供给侧结构性改革进程。全要素融合是军民融合的关键所在，全要素的军民融合整合和优化军地在人才、技术、装备、资金等方面

的要素，实现全要素的跨界整合，相互渗透、良性互动，发挥出1+1＞2的效果。深入推进资源、产品、组织、制度和市场等国防工业全要素军民融合发展，实现人才联合培养、技术协同创新、资源共享共用、科研统一规划，打破军民分割、重复建设的状况，实现人才、技术、资源、资金等方面军地要素的耦合联动、互补共享，从而提高国防和社会资源的配置效率。推进国防工业全要素军民融合既可发挥国防工业优势资源的溢出效应，促进国防工业科研成果转化，创造民品市场新供给，又可发挥民用领域的创新作用，推动民品高新技术进入军品科研生产领域，创造国防能力新供给，进而提高社会的全要素生产率。

以国防工业军民融合推进供给侧结构性改革

国防工业军民融合发展以多重路径助推供给侧结构性改革，为经济持续增长培育新的增长点和增长动能。但是，当前还处在初步推进向深度推进的过渡阶段，依旧存在许多体制障碍、利益藩篱和思维定势阻碍进程的推进。把军民融合发展上升为国家战略，是党和政府把握国防建设和经济建设规律的重大决策，要实现这两大建设在更广范围、更高层次、更深程度上实现协调发展，助推供给侧结构性改革的推进，必须强化改革驱动、创新驱动，进一步推进全要素、多领域、高效益的军民融合发展。

（一）强化改革创新，破除利益固化藩篱

国防工业军民分离、条块分割的局面尚未完全打破，直接阻碍了国防工业军民融合的深度发展。发挥国防工业军民融合推进供给侧结构性改革，必须着力摆脱国防工业军民分割的二元羁绊，破除各种思维定势和利益固化藩篱，营造公平竞争合作的市场环境，以改革驱动融合发展。首先，要健全“组织管理体系、工作运行体系、政策制度体系”建设。“三大体系”建设是以习近平总书记为核心的党中央为从根本上破除阻碍军民融合进程的障碍藩篱作出的战略决策和制度安排，从三个层面上保障军民融合扎实推进。军地相关部门要明确责任分工，各司其职，强化落实。其次，要进一步放宽行业准入标准，加速军民深度融合。国防工业技术标准、准入许可等行业壁垒直接限制着军民融合的深度，虽然当前已颁布《中国人民解放军装备承制单位资格审查管理规定》《武器装备科研生产许可目录》等制度规定，逐步放宽“民参军”许可门槛，但是思维定势和利益藩篱依旧存在，还需下大力气抓好改革推进，营造公平竞争的制度与市场环境。第三，要进一步理清政府与市场关系。国防工业是国家战略性产业，其资源的配置同样需要市场与政府的双重调节。习总书记指出，要形成“国家主导、需求牵引、市场运作相统一的工作运行体系”，这就强调国防军民融合领域首先要强调政府的主导作用，完善其行业准入管制、安全保密审查等方面的主导作用，同时也要发挥市场在开放性资源配置方面的决定性作用，从而提高国防资源的配置效率，实现国防建设与经济建设效益最大化。

（二）借力资本运作，激活军工市场活力

产业融合通常是指为了适应产业增长而发生的原有固化的产业边界的收缩或消失，军民融合在本质上是军地资源的重新配置整合。军工企业通过混合所有制改革、并购重组等资本运作，打破军地分割，吸引社会资本参与军工企业发展，可借力资本市场来盘活存量资产，增强军工企业的运行效率和盈利能力，激活军工市场活力，助推经济增长和国防建设。据统计，国外军工企业资产证券化率约为70%，我国十大军工企业的资产证券化率只有25%，而且证券化的资产质量不高，优质资产仍然在市场之外，这不利于整合和利用军地资源、引领行业发展，迫切需要加强军工企业的资本运作，激发市场活力。首先，要加强顶层设计，完善运作规章、激励机制、安全保密、产权归属等配套政策法规，破除体制机制障碍，为军工证券化营造良好的制度环境。其次，加快军工所有制改造，积极引导社会多元资本、多元技术等参与军工企业股份制改造，促进国防工业健康持续发展，同时也促使国防建设更好地服务好国民经济建设。第三，加速军工企业的重组与集中，优化军工资产的配置。军工企业集团化，不仅可以缓解产能过剩，还可以发挥规模效应，组成的大型军工集团可以集中人才、技术、资金、科研等优势，降低生产成本，提升专业能力和国际竞争力。

（三）构建军民共享机制，促进军地共建共享

国防工业军民融合能够有效助推供给侧结构性改革，军民互动共享渠道是否畅通是关键所在。发挥需求牵引，则需要国防需求能够有效在军地之间传递；加强协同创新，则需要军地资源的协调整合，促进军地技术的双向转化；全要素的军民融合，更需要军民融合共享机制，确保人才、科技、资金、装备等生产要素开放共享、互动交流。当前，全军武器装备采购信息网、国家军民融合公共服务平台、中华人民共和国工业和信息化部军民结合推进司、国家国防科技工业局网站等一批国家级军民融合信息发布渠道已经建立，地方政府与国防工业企业、军队单位等展开积极合作，搭建军民融合产业园、产学研一体的协同创新平台等，有力地推动了军民融合向深度发展，取得了相当可观的经济效益。然而，我国国防工业科技成果转化率依旧较低，还需要不断健全军地共享机制，搭建有效的联通渠道。首先，要建立健全完善的军地协调机构，明确职责分工，统筹负责军地协调事项，破除“摸不着门，找不到门”、“事一完，机制散”等问题。其次，要建立科学高效的军地需求对接机制，积极汇总、论证、上报、发布军地需求，加强供需双方的监督、验收和反馈。第三，要完善信息互动平台，充分运用大数据、云计算、物联网等信息技术，搭建综合性的军民融合信息互动共享平台，促进军地人才技术、科研、资金、交易等信息的交流，推动军地之间要素的整合和利用。

周士跃，南京政治学院马克思主义理论系博士研究生）