美国退出《巴黎气候变化协定》的理由概述及影响分析

张成利

美国退出《巴黎气候变化协定》的理由概述及影响分析

张成利

2017年6月1日，美国总统唐纳德·特朗普宣布退出《巴黎气候变化协定》的声明引发了世界热议。特朗普在其正式退出声明中主要强调了三点理由，即协定本身对于特朗普政府并没有法律约束力、如约执行协定的要求会严重损害美国的经济利益、即使履行了协定的要求也很难实现其预设的目标。特朗普宣布退出《巴黎协定》的声明可能对全球国家和美国自身带来的影响，这一决定可能会给我们中国带来机遇和挑战，应妥善应对。

美国；巴黎气候变化协定；退出理由；影响分析

当地时间2017年6月1日，美国总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）在白宫发表了美国退出《巴黎气候变化协定》(Paris Agreement on Climate Change)（以下简称《巴黎协定》）的正式声明，这一声明在国际上引起了广泛的讨论。《巴黎协定》是由近200个国家（包括美国在内）经过多次协调磋商后达成的共识，被认为是国际社会携手应对全球气候变化迈出的关键一步， 是一份有着积极意义并且可行的历史性条约，绝对不能因为单独一方的退出而失效。但不能否认的是，美国一直以来都在争作国际事务的领导者，其单方面退出的举动确实会对《巴黎协定》的落实带来一定的阻碍。因此，理清特朗普关于退出《巴黎协定》的理由，进而讨论其退出行为可能带来的影响，有助于我们分析《巴黎协定》在未来可能的走向，从而明确中国作为一个有担当意识的发展中国家，在应对全球气候变化上的态度和责任。

一、《巴黎协定》的形成背景

自19世纪中叶各国开始大规模走上工业化道路以来，温室气体的排放和大气的浓度不断增加。根据联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change）（以下简称IPCC）评估，到目前为止，地球暖了将近0．85度。IPCC在最新的第五份评估报告中指出，海洋变暖、全球水循环出现变化、全球平均海平面上升以及一些极端气候变化的现象都离不开人类的影响，甚至极有可能是由人为增加的温室气体浓度和其他人为因素造成的。[1]因此，采取有效的行动来应对气候变化迫在眉睫。

确切地说，气候变化受到广泛关注是在1979年的日内瓦第一次世界气候大会上，这也是气候变化第一次作为国际社会关注的问题被提上议事日程。从此，为了有效控制温室气体排放、应对全球变暖，国际社会就气候谈判开始了漫漫长征路。1992年，联合国环境与发展大会签署了世界上第一个为应对气候变化而起草的国际公约，即《联合国气候变化框架公约》（the UN Framework Convention on Climate Change，以下简称《联合国公约》）。长期努力下，多个国家陆续签署了《京都协议书》，通过了“巴厘路线图”。与此同时，2009年召开了哥本哈根气候变化大会，2010年的坎昆气候变化大会，2011年的德班联合国气候变化大会，2012年的多哈气候变化大会，2013年的华沙气候变化大会，2014年的利马气候变化大会，如此一年一次的气候变化大会既显示了国际社会对于气候问题的密切关注，也说明了气候问题愈来愈严重。然而，国际社会关于如何有效地控制温室气体排放和应该采取何种责任分配形式来应对全球气候变化的谈判却始终未能达成共识。直到2015年12月12日，《联合国公约》近200个缔约方在巴黎召开了第21届缔约方会议，为2020年后全球应对气候变化行动作出具体安排，会议达成了《巴黎协定》。根据协定，各国同意采取相应措施，将气候变化造成的全球气温上升控制在2摄氏度（3．6华氏度）以内，以避免产生与海平面上升或极端天气有关的潜在的破坏性后果。与此同时，该协定采取“国家自主贡献”的机制，每个政府都就如何实现目标提交了各国的自愿承诺书，列出了减少碳排放具体要求与步骤。墨尔本大学地球科学学院的伊恩·西蒙兹教授（Ian Simmonds）在接受CNN采访时表示，“事实上，所有国家和地区都有如此好的良好意愿，包括一些过去（不太愿意）的国家。”[2]在经过多方协调与努力下，2016年11月4日，包括美国在内的147个签约国批准了《巴黎协定》，该协议正式生效。

二、美国退出《巴黎协定》的理由概述

特朗普指出，为了履行好保护美国及美国公民的神圣的职责，他将正式从《巴黎协定》中撤出美国。实际上，特朗普在竞选总统时就提出，奥巴马政府鼓励发展可再生能源的政策只会削弱美国的经济利益和竞争力，只有依靠美国传统的技术优势，大力发展化石能源才能实现能源的自给自足。可以认为，特朗普选择退出《巴黎协定》，不过是在实现其竞选的承诺而已。下面就特朗普宣布美国退出《巴黎协定》的具体理由作简单梳理。

（一）《巴黎协定》本身对于特朗普政府并没有法律约束力

《巴黎协定》是奥巴马总统在离任之前加入的，但是奥巴马当时并没有将该协定提交参议院批准。在特朗普看来，一方面，奥巴马没有提交参议院是因为有充分理由说明它不会被批准；另一方面，加入《巴黎协定》只是奥巴马“理想化”的做法，认为美国应该受到要求和约束，以更加严肃的方式减少碳排放。这也就表示，特朗普政府不会被迫接受继续实施奥巴马政府的政策。另外，特朗普政府宣布美国退出《巴黎协定》，但是并没有退出《联合国公约》的意图。原因正如特朗普所言，接下来美国将开始进一步的谈判，进而重返《巴黎协定》，或者重新制定一个对美国、对企业和对纳税人更加公平的全新的条约协定。不管这一谈判结果如何，成功与否，特朗普认为对美国来说都是好的。

（二）从经济角度来看，《巴黎协定》的执行会损害美国的经济利益

2014年奥巴马政府承诺向绿色气候基金（GCF）提供30亿美元的资金援助，并在2015年提交的美国国家自主贡献预案中承诺美国将在2025年之前尽最大努力实现温室气体削减28%的目标。[3]正如奥巴马签署《巴黎协定》时指出，这是世界各国达成的一项全球协议，是为了使世界逐步走到低碳路线上，保护我们留给子孙后代的世界。但是在特朗普看来，作为美国总统，所做的任何决定的出发点都必须是为了美国人民的福祉，而奥巴马签署的《巴黎协定》会让美国纳税人承担失业、工资降低、工厂关闭、经济生产削减等损失。因此，特朗普作出决定，美国将停止实施所有的不具任何约束力的《巴黎协定》以及停止负担协议对美国的财政和经济要求，尤其是绿色气候基金要求美国付出的巨额经济支出。特朗普指出，根据美国国家经济研究协会经济咨询公司（NERA Economic Consulting）的研究数据表明，按照《巴黎协定》的条款及其对美国能源消费的种种限制，到了2025年，美国将会损失270万个工作岗位，包括44万个制造业的岗位；到了2040年，众多行业将减产减量：造纸下降12%，水泥下降23%、钢铁下降38%，煤炭下降86%，天然气下降31%。这也就意味着，因为《巴黎协定》，美国GDP将遭受接近3万亿美元的经济损失，650万个工业工作岗位将会流失，与此同时，美国家庭收入将减少7000美元。[4]因此，在特朗普看来，《巴黎协定》与其说是一项关于气候的协议，不如说是一项关于美国与其他国家之间重新进行财富分配的协议，尤其是发展中国家可以从协议中获得大量经济资助，但是却要美国企业和纳税者为此买单。[5]

（三）从环境角度来讲，《巴黎协定》设定的目标难以实现

特朗普认为，即使实施《巴黎协定》，也不能实现奥巴马的环境理想。一方面，根据协议的国家自主贡献机制，各国政府仅需要定期汇报其排放和执行的情况，即使没有完成设定目标，也并没有强制性的惩罚机制。而且，各国减排量的设置靠的是自愿承诺，从发达国家，尤其是美国的角度来讲，是不公平的；从环境本身的角度来讲，是不科学的。特朗普始终强调，协议的一些规定不仅对于美国不公平，而且对环境本身没有积极意义。另一方面，特朗普根据MIT（Massachusetts Institute of Technology）的研究结果指出，即使《巴黎协定》能够得到全面的执行，并得到所有国家全面的遵守，到了2100年，全球气温也只能降低0．2摄氏度。[6]这对于预设的目标来说是个非常小的量变，但却要美国为此付出失业、关闭企业工厂，损失巨额经济的代价，尤其是在煤炭行业。在特朗普看来，《巴黎协定》并不是要彻底消除煤炭行业，只是要把这些行业和工作岗位从美国和美国人民的手中转移到国外。

三、美国退出《巴黎协定》可能带来的影响

各个国家具体气候政策的制定与推行实质上就是其政治、经济、外交等多方面博弈的结果，所以无论特朗普退出《巴黎协定》的理由是什么，又是否科学可信；无论他真实的意图是什么，又是否能够实现，美国确定退出《巴黎协定》基本已成事实。接受这个残酷事实，分析美国退出之后可能带来的影响或许才是当务之急。

（一）美国退出《巴黎协定》对于全球的影响分析

第一，美国退出《巴黎协定》带来的直接影响就是该协议预定的目标难以实现，化石能源消耗引起的全球变暖现象难以缓解，甚至有可能加速全球气候的恶化。《巴黎协定》中明确的减排目标是在21世纪末将全球平均气温较工业化前水平的升幅控制在2摄氏度以内，并尽力使气温升幅不超过1．5摄氏度，从而避免极端性的气候变化。在特朗普看来，大量的资金投入只能换来微乎其微的温度变化是没有意义的，这一点他在退出声明中说得很清楚。但是，特朗普提到的温度变化的数据是MIT在2014年的研究结果，当时并没有考虑到全球国家的减排行动所带来的影响，所以该数据并不具有直接的参考价值。而MIT研究团队在最新的报告中指出，如果遵照《巴黎协定》的要求进行减排，21世纪末全球平均气温的上升幅度虽然仍将超过该协定所规定的目标，但会比不采取减排行动下降0．6至1．1摄氏度。[7]也许在很多人看来这样的温度降幅并不大，毕竟39度和40度的天气对我们来说差异不大。事实上，即便很小的温度变化也会对地球生命产生致命的影响。科学研究分析自1880年以来全球平均气温上升了约0．85摄氏度，[8]但是却使全球平均海平面上升了约2米。[9]因此，美国退出之举对于已经被破坏的气候来说无疑是雪上加霜。

第二，根据欧盟委员会(E u r o p e a n Commission)的排放数据库，2015年，美国排放了517万吨二氧化碳，比所有28个欧盟国家加起来的总和还多，占全球总排放量（3624万吨）的14．2%。[10]美国作为世界第二大温室气体排放国，执意退出《巴黎协定》不仅让用于治理气候变化的绿色气候基金的筹措变得艰难，更有可能挫伤协定其他签署国团结一致改善气候变化的决心，进而放松遏制温室气体排放的计划，甚至会促使它们也作出离开的决定或者重新衡量预定的减排目标。在“经济学家中有一个著名的共识，即任何一个国家不会为了有利于全球性目标愿意作出牺牲，除非它们受到体制的约束，而该体制能在它们不服从时施加惩罚。然而，尽管有此共识，历史上却从未出现过哪怕一个先例，显示有任何能强制施加惩罚的体制，至少在类似全球变暖那么大规模的问题上没有。”[11]可以说，美国退出之举是否推翻了多米诺骨牌，只有在未来才知道。总之，特朗普退出的决定直接降低了《巴黎协定》的执行力和覆盖面，延缓和阻碍了全球气候走向良性循环，进而让人类赖以生存的地球环境变得更加危险。

（二）美国退出《巴黎协定》对于美国的影响分析

第一，对于特朗普或者美国来说，退出《巴黎协定》并不是一句话就可以实现的。根据《巴黎协定》的规定，任何国家在协议生效前3年内不得退出该协议，同时3年之后退出的程序也需要经过1年的时间，也就是说，特朗普现在决定退出《巴黎协定》，但是这个过程将需要4年的时间来完成。或许，特朗普可以选择退出《联合国公约》，这个过程只需要1年甚至更短的时间。但是，一旦美国退出了《联合国公约》，也就意味着美国将退出所有与气候有关的谈判，同时将永远失去它在这个领域的影响力。不管特朗普如何对待《巴黎协定》，但是许多国家仍然肯定了奥巴马政府对于《巴黎协定》的贡献，也乐意接受美国作为气候谈判的倡导者。现在，显然特朗普亲自浇灭了全球对美国作为国际谈判伙伴的善意，这势必会影响美国在世界上的战略地位，甚至可能会阻碍特朗普在未来数年内拓展业务和扩大特朗普品牌的能力。据美国民意调查显示，民众对于特朗普的支持率由上任时的45%降到了最近(9月11-17日)的38%，而不支持率则由47%上升到了57%，[12]这对于特朗普来说不是好消息。

第二，在应对气候变化的态度和政策方面，特朗普政府的决定并不会对美国地方政府和企业造成太大影响。尽管特朗普向全世界宣布美国退出《巴黎协定》，但美国地方政府和企业并不完全赞同特朗普在应对气候变化上的立场。比如：6月5日，前纽约市长布隆伯格（Bloomberg）提交了一份超过1000人(包括地方政府，企业和大学)联合签名的声明，重申了他们将坚持履行《巴黎协定》所要求的减排目标，同时布隆伯格也宣布将筹资约1500万美元来表达美国人民对于《巴黎协定》的支持。[13]由纽约、加里福尼亚、夏威夷等13个地方政府组成的美国气候联盟表示他们也将继续支持减排行动。除地方州政府之外，1000多家大大小小的企业联合表态，希望特朗普政府从企业未来发展的角度考虑遵照《巴黎协定》的要求实施减排。例如，美孚、壳牌等能源巨头表示，气候问题不仅仅是一个人或一个国家，而是全社会全人类的责任，他们将支持《巴黎协定》并参与到国际行动中，致力于提供更多的清洁能源。[14]

第三，从长远来看，特朗普退出的决定更有利于美国经济发展的说法充满着不确定性。特朗普一再强调，《巴黎协定》会给美国带来失业，影响煤炭石油等行业的发展，影响美国的经济发展。但是，特朗普忽略了两件事情。第一件事是，在过去十几年里美国的可再生能源已经取得了很大的发展成果。据美国能源信息署（Energy Information Administration）统计，2016年美国可再生能源已占到了电能的15%。[15]美国官方也表示，2016年美国有43个州部署了太阳能发电设备，有26万人在太阳能公司工作。[16]显然，特朗普更青睐通过发展传统化石能源带动经济发展的政策势必会影响可再生能源行业的发展，使得这些企业的发展受到限制。被特朗普政府忽略的第二件事情是，化石能源公司的工作环境对于工人的生命健康是有害的，国家对此付出的医疗支出将会随着这些公司规模的壮大而不断增加。除此之外，布隆伯格领导的研究小组得出的分析结果也指出，如果无视气候变暖，到2030年，沿海风暴和上升的海平面造成的经济损失将达到3500亿美元。当然，相比于人的生命健康，经济上的损失还是小的，据国际卫生组织评估，如果我们不采取任何有效措施应对气候变化，那么从2030年开始，每年因气候变化造成的死亡人数将增加25万人。[17]相反，如果遵照《巴黎协定》将给美国带来每年3．7万亿美元的商业利润以及860万个工作岗位。[18]可以说，特朗普只注重眼前利益不考虑长远发展的短视行为，只注重能源消耗不顾及环境气候变化的决定只会让美国在经济和环境上付出双倍代价。

（三）美国退出《巴黎协定》对于中国的影响分析

第一，在应对气候变化的态度方面，特朗普政府的决定并不会对中国造成太大影响。2014年，作为国家主席习近平的特使、国务院副总理张高丽在利马气候峰会上明确指出：“作为一个负责任的大国，今后中国将以更大力度和更好效果应对气候变化，主动承担与自身国情、发展阶段和实际能力相符合的国际义务”，“这不是别人要我们做，而是我们自己要做。”[19]2006年中国就出台了《应对气候变化国家方案》，这是发展中国家中的第一份。今年6月1日，就在特朗普宣布美国退出《巴黎协定》的当天，李克强总理在中德两国总理柏林共同会见记者会上强调，中国人坚守“言必信、行必果”的原则，将会继续履行《巴黎协定》的承诺。同时，他还特别指出，在应对气候变化问题上，这是全世界的呼声，不是中国自己发明的。中国的理论家、科学家也是在追逐着国际上这方面的研究成果前进的。但是，我们认识到，大家既然有共识，中国作为一个发展中的大国，我们应当承担应有的国际责任，那就是和各国一起携手应对气候变化的挑战。[20]6月2日，外交部发言人华春莹再次表示，《巴黎协定》凝聚了国际社会应对气候变化的最广泛的共识，各方应共同珍惜和维护这来之不易的成果。中国愿意与有关各方加强合作，共同推动《巴黎协定》的有效落实，推动全球绿色、低碳、可持续发展。[21]

第二，现在美国已经退出了这项协议，中国作为世界上最大的温室气体排放国，成为气候变化谈判的主要谈判者，这对于中国来说既是机遇也是挑战。

美国国务卿雷克斯·蒂勒森（R e x Tillerson）、高级顾问贾里德·库什纳（Jared Kushner）等特朗普智囊团认为，中国的存在无疑加大了美国在《巴黎协定》上的成本，美国退出之后，中国将毫无疑问地填补这一空缺。从一个国家的角度看来，温室气体的减排并不是一个简单的环保概念，涉及到政治、经济、外交等方方面面，不容小觑。可以说美国退出《巴黎协定》的行为在某种程度上确实为中国取得国际事务领导权提供了一个机会。相比于特朗普“自私自利”的行为，中国在《巴黎协定》上态度坚定明确，这不仅是对《巴黎协定》本身的支持，也是对全球生态事业的支持。这十分有利于中国打破“威权”的形象，用实际行动树立起一个自由、负责任的国际形象；也有利于中国对外积极开展在排放交易和清洁技术方面的合作，扩大对外经济技术合作的空间。6月2日，就在美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》的第二天，加利福尼亚州州长杰里·布朗启程访问中国，以寻求国际合作。布朗表示，加州在清洁能源的发展上在整个美国都是领先的，为了加强双方合作，加州与中国商务部、科技部以及中国很多省份都签署了协议，内容包括清洁能源、贸易和其他交流。[22]在环境领域积极开展国际合作不但为中国治理本国环境问题提供了现实的可操作的方法，而且有助于促进中国的产业结构转型，走能源、经济、社会可持续发展的道路。

河有两岸，事有两面。美国退出《巴黎协定》给中国带来机遇的同时，压力与挑战也随之而来。2015年，中国把到2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现的要求正式纳入向联合国提交的《强化应对气候变化运动—中国国家自主贡献》，这是中国对世界作出的承诺。特朗普宣布退出之后，中国表明了会继续履行承诺，但是要实现这个承诺并不是一件容易的事。欧洲环境与资源经济学会中国代表张忠祥指出，如果中国能够做到在哥本哈根气候大会上的承诺，即2016-2050年年均碳排放强度降低3%左右，中国的碳排放量在2040年才能达到峰值。[23]现在强调要履行承诺就意味着中国需要至少提前10年实现现在的目标，这将对于中国来说是个巨大的挑战。尤其是在“两个一百年”的奋斗目标下，经济发展与应对气候变化之间必然存在着主次的关系，美国退出的行为将使中国面临着发展经济与应对气候变化双重的压力。需要强调的是，为了在解决全球问题（应对气候变化）中成功地取得进步，中国积极开展与其他国家交流合作，强调要从全球视角共建气候安全。但是必须认识到，中国作为一个负责任的发展中国家，需要时刻警惕那些试图给中国戴高帽的言论，中国在气候谈判中不必充当领导者，更多是需要扮演与负责任大国外交战略相匹配的务实、合作者的角色。

[1]Climate Change 2014:Mitigation of Climate Change.[EB/OL]. http://www.ipcc.ch/,2014-04-13.

[2]Ben Westcott, Steve George. What does the Paris climate deal look like without the United States?[EB/OL]. http://edition.cnn.com/2017/06/01/politics/us-paris-agreement-trump/index.html,2017-06-02.

[3]Cover Note, INDC and Accompanying Information[EB/OL]. http://www4.unfccc.int/submissions/indc/Submission%20Pages/submissions.aspx,2005-03-31.

[4][6]Office of the White House Press Secretary.Statement by President Trump on the Paris Climate Accord[EB/OL]. https://www.whitehouse.gov/thepress-office/2017/06/01/statement-president-trumpparis-climate-accord,2017-06-01.

[5]Jill Colvin. Trump pulls US from global warming accord, to allies’ dismay[EB/OL]. https://www.boston.com/news/politics/2017/06/01/trump-saysus-will-abandon-global-climate-accord,2017-06-01.

[7]Mark Dwortzan. How much of a difference will the Paris Agreement make? —MIT study projects endof-century climate under different scenarios [EB/OL].http://news.mit.edu/2016/how-much-difference-willparis-agreement-make-0422,2016-04-22.

[8]How a 2C temperature increase could change the planet[EB/OL].http://www.cbc.ca/news2/interactives/2degrees/,2015-11-29.

[9]Climate Change Indicators: Sea Level [EB/OL].https://www.epa.gov/climate-indicators/climatechange-indicators-sea-level,2016-08.

[10]CO2 time series 1990-2015 per region/country[EB/OL].http://edgar.jrc.ec.europa.eu/overview.php?v=CO2ts1990-2015,2016-06-28.

[11]【美】罗伯特·J·阿特,罗伯特·杰维斯（时殷弘, 吴宇征译）.国际政治——常在概念和当代问题[M].中国人民大学出版社,2007.589.

[12]Presidential Approval Ratings—Donald Trump[EB/OL].http://www.gallup.com/poll/203198/presidentialapproval-ratings-donald-trump.aspx,2017-09.

[13][18]Sustainable Brands. Bloomberg Pledges＄15M to Fill Funding Gap After Trump Pulls Plug on Paris Agreement[EB/OL].http://www.sustainablebrands.com/news_and_views/leadership/sustainable_brands/bloomberg_ple dges_15m_fill_funding_gap_after_trump_pull,2017-06-0 5.

[14]Lisa Hymas. Word’s biggest Companies to Trump: Stay in Paris Agreement[EB/OL].https://www.ecowatch.com/business-to-trump-parisagreement-2428992481.html,2017-06-01.

[15]How much of U.S. energy consumption and electricity generation comes from renewable energy sources?[EB/OL].https://www.eia.gov/tools/faqs/faq.php?id=92amp;t=4,2017-05-10.

[16]National Solar Jobs Census[EB/OL].http://www.thesolarfoundation.org/national/,2017-05-10.

[17]Michele Bonanno. The real impact of US withdrawal from the Paris Climate Accord[EB/OL].http://impakter.com/real-impact-us-withdrawal-parisclimate-accord/,2017-06-10.

[19]凝聚共识 落实行动 构建合作共赢的全球气候治理体系[N].人民日报(海外版),2014-09-25.

[20]李克强.中国将继续履行巴黎协定承诺[EB/OL].http://www.gov.cn/premier/2017-06/01/content_5198963.htm,2017-06-01.

[21][22]外交部.中国将继续做好应对气候变化各项工作[EB/OL].http://www.ccchina.gov.cn/Detail.aspx?newsId=67862amp;TId=57,2017-06-05.

[23]张忠祥.巴黎协议,中国贡献了什么？[J].中国经济报告,2016(1).

（责任编辑 胡爱敏）

张成利，中共中央党校科学社会主义教研部博士研究生（邮政编码 100091）

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1672-6359(2017)05-0065-06