基层社会治理法治化的关键与路径探析——以济南市拆违拆临工作为例

中共济南市委党校课题组

基层社会治理法治化的关键与路径探析
——以济南市拆违拆临工作为例

中共济南市委党校课题组

基层治理法治化是全面推进依法治国的基础环节和重要内容，也是基层治理体系走向完善的必由之路，还是破解地方治理难题、推进地方治理现代化的根本支撑和保证。善治思维和正义精神是推进基层社会治理法治化的现代理念；法制和程序建设是基层社会治理法治化的首要环节；执行与监督是基层社会治理法治化的关键环节；多元治理与全民守法是基层社会治理法治化的社会基础。

基层治理；法治化；路径

基层治理是国家治理的重要组成部分，基层治理法治化是全面推进依法治国的基础环节和重要内容，也是基层治理体系走向完善的必由之路，还是破解地方治理难题、推进地方治理现代化的根本支撑和保证，基层社会只有在依法治理中方能激发社会活力，城市只有依法治理才能让生活更美好。推进基层社会依法治理是一个重要的理论问题和实践问题。作为依法治国方略在基层的具体实践，要真正把法治化落在基层、落在实处，切实推进基层社会治理现代化，需要把握基层社会治理法治化建设在基层社会治理中的关键和路径选择。

一、善治与正义：基层社会治理法治化的现代理念

理念是行动的先导，基层社会治理法治化需要树立起有助于推进基层社会治理现代化和法治化的现代理念，善治思维和正义精神就是必不可少的现代理念。

（一）善治与社会治理的现代化和法治化

1．“善治”是随着治理理论的发展而出现的新概念，20世纪90年代以来很快成为政治学和公共管理学等学科的热门词汇。根据字面意思，“善治”就是良好的治理，也可以理解为越来越好的治理。按照治理理论，善治是实现公共利益最大化的治理活动和治理过程，善治着眼于整个社会好的治理，是公共利益的最大化，是国家治理现代化的理想目标和理想状态。综合学界研究成果不难看出，善治首先是一种秩序和状态，即实现好的治理，或者说是实现治理的公共利益最大化，具体来说就是实现人民生活幸福、社会和谐有序以及国家长治久安。其次，善治有两个鲜明特征，即现代化和法治化。作为一种治理方式和模式，必须是科学之治和良法之治，切实把法治作为治国理政的基本方式，真正实现治理的现代化。

2．基层社会治理离不开善治。十八届四中全会决定指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。“善治”这一政治学术语第一次出现在中央全会文件中，这标志着“善治”将成为党中央治国理政的目标追求。按照政府职能理论和治理理论的观点，政府治理的出发点，是让公众享有更充分的公共物品，提供更便捷的公共服务，享有更高满意度的公共管理，从而实现社会公共利益最大化。近日，济南市的拆违拆临工作，就是怀着“城市，让市民生活更美好”的初衷打响的攻坚战。目标就是实现济南社会治理尤其是基层社会治理的利益最大化。在拆违拆临工作中，始终坚持把市民拥有的“实际获得感”看作是拆违拆临工作的最大成果，拆出的土地以建绿为原则、不建绿为特例，真正做到还绿于民、还路于民、还利于民，把市民的公共利益放在首位，目的就是给城市留出更广阔的发展空间，给百姓创造更美好的生活环境。具体做法：拆除违章占路建筑，还路于民，把拆出的大量公共空间来复建道路，有效缓解道路拥堵，让市民享受畅通出行的便捷；拆除违搭乱建建筑，还绿于民，建公园、建绿地，提升城市的美好形象和气质，让市民共享优美的公共环境，增添城市幸福感；拆除脏乱差，还利于民，还市民洁净、整齐和美好。总之，拆违拆临始终坚持将市民的利益放在首位，将拆违拆临的美好成果惠及广大民众，真正让市民生活变得美好。

3．社会治理的本质是服务。拆违拆临工作，不单是为城市建设和发展服务，归根结底，它更是一项民生工程和民心工程。拆违拆临绝不是一拆了之，“既拆违拆临，也便民利民”是济南本次拆违拆临的重要原则之一。为解决拆违后市民生计问题，济南市委市政府不仅拆旧建新，而且助推服务业升级，社区便民早餐店、社区果蔬店等在政府扶持下正一个个开张营业；济南市放心早餐工程建设也如火如荼；便民服务地图的绘制真正做到了服务便民。另外，济南市人社部门也出台《关于加强在“拆违拆临”工作中再就业人员就业创业服务的通知》，确保在“拆违拆临”工作中托起民生保障底线，通过创业培训、创业贷款、小微企业补贴、创业补贴、房租补贴、社保补贴、鼓励创业孵化基地吸纳、鼓励企业(单位)招用等八项措施帮扶“拆违拆临”再就业人员。一言以蔽之，济南的拆违拆临真正实现了在服务基层改革发展中彰显作为，在保障改善民生中赢得认可。

（二）正义精神与社会治理的现代化和法治化

正义观念是人类社会文明进步的重要标志，美国政治哲学家约翰·罗尔斯把正义看作是社会体制的第一美德和社会发展的基石。实现社会公平正义也一直是中国共产党人的一贯主张，是社会主义的本质要求，是构建和谐社会和实现科学发展的必要前提。

基层社会治理需要树立公平正义理念。一个公平正义的社会是国家治理和社会治理的内在要求。党的十八大报告指出“必须坚持维护社会公平正义”；党的十八届三中全会决定指出：“必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。”党的十八届五中全会建议也提出：“构建全民共建共享的社会治理格局。”这一系列重要论述表明公平正义是社会主义的基本价值追求，是社会治理的根本目标和出发点。在社会治理中，缺少了公平正义的社会治理，只能是对人民群众根本利益的剥夺和伤害。只有公平正义，人民群众的根本利益才能从根本上得以维护；只有公平正义，社会治理的成果才能惠及全体人民；只有公平正义，才能调动起千万群众参与社会治理的积极性，共建共享的社会治理格局才能成为现实。总之，社会治理更强调全体社会成员的参与和享有、和谐社会和社会公平正义的实现。济南此番拆违拆临工作，一直重视拆违拆临工作中的公平和正义，市委市政府一直强调：拆除违章建筑，要按照“先公后私，先党员后群众”的思路，维护好老百姓的公共利益，始终怀着一颗“让市民生活更美好”的初心，一把尺子量到底。山东省委副书记、济南市委书记王文涛同志反复强调：拆出来的空地必须姓“公”，要以建绿为原则、不建绿为特例，凸显公益性和公共服务，要让“拆违拆临、建绿透绿”更多惠及民生，捍卫社会公平正义；法律面前人人平等，违法违章建设不管涉及到谁都是平等的，拆违拆临一定会进行到底，一把尺子也一定会量到底。这种“先公后私，先政府后百姓，先党员后群众”以及一视同仁的的拆违原则，用实际行动诠释了济南城市治理对公平正义理念的诠释，应该说，济南的拆违拆临拆出了公平、拆出了正义、拆出了正气。也正是这种公平正义理念为济南拆违拆临提供了强大的群众力量，推进济南城市治理再上台阶和水平。

二、法制与程序：基层社会治理法治化的首要环节

欲求善治，必得善法。基层治理法治化首要环节就是加强基层社会治理的法制和程序建设。党的十八届四中全会强调：“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，因此，推进基层社会治理现代化离不开基层治理法治化。[1]基层治理法治化是依法治国的重要组成部分，是法治社会建设的重要环节，是依法治国在基层的具体实践，是推进基层治理的根本保障和根本方式。

（一）基层治理法治化的前提必然是拥有良法。亚里士多德对法治有一个经典解释：“法治应包含两重含义：已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。” 因此，基层治理法治化的前提必然是拥有良法。善治作为一种治理方式，法治本身就是善治的重要内涵，也是善治的重要保障，离开法治就不可能有善治，只有依靠法治才能够防止治理变成劣治和恶治。按照治理理论，善治不排斥强制，行政权力在治理过程中会发挥主导作用，鉴于此，善治的过程需要法律的规制，现代社会的治理应实现法律指导下的善治。首先，基层治理实现法治化，要求基层政府治理的基本规则由法律作出明确规定，包括治理的主体、内容、程序等必须符合法律规定，这也是行政法治的重要原则之一。其次，基层社会治理的成果须由法律加以巩固，用法律的稳定性和权威性巩固治理中来之不易的成果。再次，基层社会治理中社会矛盾的化解离不开法治手段，在化解基层社会治理中的各种矛盾，需要改变过去单靠行政手段解决问题的传统思维方式，要从法律的角度思考问题，用法治方式破解难题，在法律框架内考量和解决，方能平衡利益冲突、维护社会安定有序、和谐稳定。最后，群众的根本利益需要以法治的方式予以保障，社会治理中共建共享的社会治理格局和治理中群众根本利益都离不开法治的保障。

（二）正义理念的树立离不开法治。法治是一个公正社会的重要内容，也是实现公正社会的强有力支撑。加强基层社会治理法治化建设就是要求参与社会治理的主体树立法治理念和法治精神，以法治思维来谋划基层社会治理，以法治方式来开展基层社会治理，在法治轨道里推进公平正义和基层社会治理现代化。

（三）济南的拆违拆临工作始终坚持在法治的框架内推进城市治理。城市角落里的违法违章建设，既不符合城市建设规划又不符合城市管理有关规定，这种违法侵占公共秩序和公共利益的行为，不受法律保护，必须坚决制止和取缔。为此，济南市委市政府依据《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和山东省委办公厅、山东省政府办公厅《关于深入开展全省城市违法建设治理行动的实施方案》，制定了《济南市拆违拆临工作问责办法》《关于对违法违章建设企业监管和信用惩戒的通知》《济南市城市市容管理条例》《关于暂缓违建房屋上市交易管理办法》等规章制度。严格以法律为准绳，做到拆违于法有据；同时加强多部门联动惩戒，加大违建者的违法成本，通过制定规章制度，将治理常态化、制度化。在拆违拆临行动中坚持严明纪律、严格执法、公平公正、遵规守制，坚持“一把尺子、一个政策、一视同仁”原则，无论涉及到哪个处理对象，不触法、不违规、不讲情、不袒护、不包庇，以强有力的震慑，坚决遏制违法违章建设蔓延的势头，推进济南拆违拆临和城市治理稳步推进。

三、执行与监督：基层社会治理法治化的关键环节

(一)法律（制度）的生命力在于执行，执行（执法）也是基层社会治理法治化的关键环节。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，习总书记也讲：“一分部署，九分落实”。[2]可见，法律（制度）的生命力在于执行，执行（执法）也是基层社会治理法治化的关键环节。只有加大执行和监督力度，让法律（制度）发力，才能确保各项法律（制度）落地生根。基层社会治理法治化建设需要强化执行和监督力度，确保法治化进程进而推进基层社会治理现代化。

（二）勇于担当是提高执行力的精神保证。执行力的实质是解决问题，要解决问题，就需要勇于担当，在问题和困难面前不推脱、不放弃，敢于知难而进、迎难而上，并积极努力谋思路、想办法化解矛盾和问题。山东省委副书记、济南市委书记王文涛同志曾讲：担当决定落实，落实关乎成败。蓝图绘就以后，担当就是落实任务、破解难题、夺取胜利的关键。面对复杂严峻的形势任务，营造干事创业的政治生态，保持共产党人的政治品格，都要求我们进一步弘扬敢于担当的作风，大力倡导“为敢于担当者而担当”的精神。[3]

（三）刚性执行是提高执行力的制度关键。只有切实做到令行禁止，才能杜绝基层部门和行政人员在执行过程中应付曲解甚至抵制上级政策，防止“上有政策，下有对策”，防止推诿扯皮，执行不力。按照《济南市拆违拆临行动方案》规定，对拒不自拆，又不提出助拆申请的，由各县区政府责成辖区街道办事处（镇政府）和相关部门按照强制拆除程序依法依规实施强制拆除，拆除决心和拆除力度坚决彻底。同时，对执行制度情况进行综合评估，纳入绩效考核，对领导干部干事创业的态度和担当精神进行评价，并将评价结果与领导干部的奖惩和升降结合起来。在拆违拆临工作中，把拆违拆临纳入城市管理综合考评评判范畴，考评结果作为各县区年度科学发展综合考核“城市管理水平”指标的重要依据，刚性的执行制度确保了城市治理和拆违拆临工作顺利进行。

（四）严格监督(问责)是提高执行力的重要保障。在基层社会治理中，应该加强对制度执行不力的问责力度，对社会治理工作贯彻执行不力、有令不行、有禁不止的，要严肃追究相关人员责任，切实维护法律和制度的严肃性和权威性。监督和问责是济南确保拆违拆临取得实效的“法器”，《济南市拆违拆临工作问责办法》指出，在拆违拆临工作中存在漏报瞒报拒报、拒不拆除、参与实施违建、拖延妨碍阻挠、拒不拆除、拒不为违建停电停水停气等情形的，应予问责。情节较轻的，责令作出书面检查；情节较重的对责任单位主要负责人约谈或诫勉，全市通报批评；情节严重的，移送有权部门对责任单位主要负责人给予组织、纪律处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。全市纪检监察机关也严格依规依纪，认真履行监督职责，对在违法建设形成过程中失职失察和拆违拆临工作中失职失责的党组织、党员、行政机关及其公务员，以及其他履行公共事务管理职责的人员，持续加大核查问责力度，依纪作出严肃处理，确保拆违拆临工作顺利推进，确保市委、市政府政令畅通。

四、多元治理与法治文化：基层社会治理法治化的社会基础

激发基层社会活力、培育社会法治文化为基层社会治理法治化打下坚实的社会基础。

（一）动员全社会的力量参与到社会治理工作中来，真正实现全民共建共享的社会治理格局是激发基层社会活力的重要途径。多元主体协同治理是基层社会治理现代化重要方式和路径。根据治理理论，政府已不再是国家和社会治理的唯一主体，由政府、企业、社会组织、公民等共同参与的多元治理格局正成为国家和社会治理的重要趋势。党的十八届三中全会决定也指出，改进社会治理方式，坚持系统治理，需要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府与社会、公民合作治理。可以说，社会组织和群众等参与社会治理的程度直接决定着社会治理的成效，推进基层社会依法治理必须实现政府主导与社会组织、群众参与良性互动。基层政府应加强与社会、公民的良性沟通机制，为社会和公民提供参与公共决策和社会治理的平台和机会，提高社会和公民参与的能力和水平，使社会和公民成为社会治理的重要参与者。同时为社会组织和公民提供充分的自治空间，支持社会组织和公民自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。[4]济南的拆违拆临工作充分体现了政府主导下的社会治理多元化格局。按照《济南市拆违拆临行动方案》规定，要按照“党委领导、政府主导，部门联动、社会参与，控新治旧、司法保障”的原则，在全面摸清底数的基础上，全面实施拆违拆临行动，并且制定了包括城管、规划、房管、工商、建委等相关部门共同参与的拆违拆临部门联动机制，同时最大程度发挥人的合力作用，按照“先政府后个人，先党员干部后群众”的思路，深入推进拆违拆临工作，坚持自拆、助拆和强拆相结合，优先鼓励单位和个人开展自行拆除工作。

（二）基层治理法治化的基础是培育法治文化。全民守法是巩固社会治理的法治基石，推进基层治理法治化，依法推进社会治理，最核心也是最根本的就是形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，引导公民尊重法律权威，在全社会树立“法治的信仰”。同时，也必须坚决贯彻执法必严、违法必究的执法理念，加大对各种违法行为的惩处，决不让违法者获利，努力形成人们不愿、不能、不敢违法的法治环境。济南的拆违拆临工作中，不断宣传一个观点：私有权利和私有财产的获得必须以合法为前提，违章建设不受法律保护。在拆除工作中，始终做到以法律为准绳，严格依照和执行好相关法律法规，做到拆违于法有据，同时多部门联动惩戒，加大违建者的违法成本，通过制定规章制度，将治理常态化、制度化，为拆违拆临工作营造了良好的法治环境。

（课题组成员：刘云，陈可，石磊，马军卫，郝颖钰，杨杰，李杰）

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29.

[2]【明】张居正.张文忠公全集(卷38)[M].北京：商务印书馆,2011.

[3]王文涛.为敢于担当者而担当[N].人民日报,2015-12-15.

[4]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[EB/OL].人民网,2014-10-23.

（责任编辑 刘晓明）

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