社会组织参与道路交通治理工作的若干思考

□潘省橡

（浙江省公安厅，浙江杭州 310009）

社会组织参与道路交通治理工作的若干思考

□潘省橡

（浙江省公安厅，浙江杭州 310009）

充分发挥社会组织在道路交通治理工作中的作用，有助于提高治理覆盖面，促进道路交通安全稳定，最大限度释放警力，切实加强交通文明建设。要创新管理理念，充分认识社会组织在道路交通治理中的作用；注重组织建设，切实加强社会组织的培育力度；完善保障机制，切实加大对社会组织的扶持力度；加强领导引导，确保社会组织在健康的轨道上运行。

社会组织；交通治理；公共服务

在现代社会治理体系中，社会组织是社会治理主体的重要组成部分。党的十八大以来，中央对加强社会组织作出了一系列部署与要求，提出“适合由社会组织提供的公共服务和解决事项，交由社会组织承担”，强调要更好地发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用。道路交通治理工作是一项社会性、群众性很强的工作，充分发挥社会组织在交通治理工作中的积极作用，是社会发展之大势，是冲破思想藩篱之举措，也符合改革创新之要求，更是加强和创新社会治理的一项重大任务，对维护道路交通安全，改善城市交通秩序，推进交通治理工作的可持续发展，具有十分重要的现实意义和长远的历史意义。

一、社会组织参与道路交通治理工作是发展趋势

我国市场经济的发展引发了社会的深度转型，并进而促进了社会个体的主体意识觉醒和各种社会组织能力的提升，社会组织大量涌现与成长壮大已成为不可逆转的潮流和趋势。社会组织发展与社会治理具有紧密的联结关系和内在的作用机理。

（一）政策红利为社会组织的发展提供了广泛的空间。现代社会的一个重要特征就是其功能结构的日益分化，表现为政府、企业和社会这三个既相互关联又彼此独立的组织或领域。党的十八大以来，中央十分重视社会组织，社会组织建设得到了不断加强。不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，厘清了政府、市场和社会的关系，明确了社会组织的地位和作用，是指导当前和今后一个时期我国社会组织改革发展工作的纲领性文件。认真领会和把握该意见精神，站在战略和全局高度，进一步明确发挥社会组织在经济社会发展中的作用，是社会组织改革发展的出发点和落脚点。因此，社会组织要围绕党和国家工作大局，自觉承担社会责任，以人民利益为重，以增强服务功能、提高服务能力、提供优质服务为己任，主动有序参与国家、社会、群众和行业最关心、最直接、最现实的利益问题。道路交通治理工作处于社会问题的焦点和前沿地带，更应创造上下同求，多元合作的工作机制。

（二）社会组织在社会治理中作用凸显。社会组织是社会主义现代化建设的重要力量，不可或缺。中央的一系列政策导向和文件精神，进一步明确了社会组织具有完善社会主义市场经济体制的经济价值作用；改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理的社会价值作用；激发社会活力，巩固和扩大党的执政基础的政治价值作用。显然，社会组织的地位与作用非常重要。随着政府简政放权，放手让社会组织承接那些政府管不好、管不了、不该管的事务将成为一种趋势，特别是随着改革的不断深入，必然催生社会组织的重建重构，也必然催促社会组织的发育发展，从而承担更多的“政府能做不愿做”“企业想做不能做”的事情，真正成为解决时弊的利器。当前，社会组织作为社会治理体系的基本构件，已成为社会治理的重要支撑。特别是近年来，国家层面进一步加大了简政放权力度，先后取消、下放了几百项行政审批事项，其中多数放给市场机制调节或下放给地方政府，还有一部分交由社会组织通过行业自律和社会化服务方式解决。公安机关主管的保安、消防等社会组织，承担起了资格认定、评比评审、教育培训等工作，已取得了良好的效果。公安交警系统的设备检测、事故鉴定、机动车检测以及科技设施的维护等也一直交于第三方，有的地区还由道路交通安全协会承担。这从一个侧面昭示：社会组织作为独立于政府与市场之外的“第三域”，其发展并非是孤立的，它们的生成得益于经济、政治条件的许可与满足。

（三）社会组织承担一些社会管理和服务工作是国际上较为普遍的做法。市场经济发达国家拥有大量社会组织，它们在经济、社会、科技、文化、环保等各个方面发挥着重要作用。不少国家建立了政府与社会组织合作治理公共事务的伙伴关系。如美国、加拿大、德国、法国、瑞典、日本等国家和地区在交通治理中的宣传教育、科技创新、管理监督、事故鉴定、事故现场救援以及交通咨询服务等领域，积极发挥各类社会组织作用，有力地提升了道路交通安全管理水平。社会组织与政府工作上形成了优势互补，政府更加侧重于宏观决策和引导，社会组织更多地承担具体事务性、服务性工作。不难看出，作为社会性、开放性很强的道路交通治理工作，让社会组织参与十分必要，也有成熟的经验可供参考的。

二、社会组织参与道路交通治理工作的可行性

“社会管理”改为“社会治理”，这是我国社会治理理念的重大转变，标志着传统管理向现代化社会治理转型，政府对社会事务也由以往所强调的控制转变为服务协调，这将促使政府真正转型为服务型政府，使政府从管理者转变为服务者。

（一）社会组织中的主体本来就是道路交通主要参与者。道路交通安全协会一般由运输企业、驾培机构、鉴定检测机构、财产保险公司以及交通科技等与道路交通关联度较高的企业组成，其客运企业、驾培机构交通安全主体责任落实如何，直接影响甚至决定着道路交通安全态势。从近三年来全国重特大道路交通事故分析来看，一次死亡10人以上的道路交通事故，一般都是运输企业的车辆肇事；一次死亡5人以上的道路交通事故，80%以上也是运输企业车辆肇事。因此，一方面，要通过行业协会等社会组织引导引领企业交通安全的自治、专治、共治，以最大限度地降低风险，最大限度地排除隐患，把事故发生几率降到最低程度，这无疑也是政府、社会、企业的一致目标；另一方面，通过行业协会等社会组织，对其成员单位的行为进行引导、规范约束以及权益维护，可有效避免发生交通事故后引发的一系列社会问题，积极预防和减少矛盾纠纷，提高风险防控能力，提高社会治理水平。

（二）社会组织可承接公安机关交通治理责权边界外的工作。由于公安交管部门承担着大量的非行政执法和非刑事执法工作，不可避免地影响其主业和主阵地建设，也不可避免会出现管理的漏洞和服务空档，导致管理服务的诸多不规范甚至产生利益驱动等行为而广受诟病。事实上，一些业务或关联性项目如执法告知增值业务、交通信息提醒、交通事故调解、事故车辆施救、交通事故救助基金的评估、驾驶人考试场地检验以及重点驾驶人的再教育等事项，完全可以交于社会组织来承担，其说服力将会更强。对一些评价、评估性项目，如公交分担率、道路守法率、交通拥堵指数、公众对交通秩序和交通安全的满意率、交警执法的公信力等也应摒弃自我评价、自我评估，彻底改变行政机关“包打天下”“一包到底”的做法，使行政机关回归本来属性，把该做的工作做好、该管的事情管好。

（三）交通安全宣传离不开社会组织的广泛参与。交通安全宣传教育在整个道路交通安全工作中有着非常重要和不可替代的作用。一直以来，各级公安交管部门投入了大量的财力和物力开展交通安全宣传工作，建立健全了各类交通安全宣传平台、载体和渠道，收到了一定的社会效益。但随着新媒体的广泛应用，以及交通参与者的多样性，仅靠行政机关的人力资源无疑难以满足全方位的交通安全宣传教育的需求。社会组织绝大多数扎根于基层，活跃于社区、农村，分布在各个领域，在了解和满足公众需求方面具有独特优势，由社会组织来承担交通安全宣传工作，更容易让交通安全宣传教育入耳入脑，针对性、有效性会更强，真正使宣传教育做到外化于形，内化于心。

（四）农村地区交通治理需要社会组织的积极参与。农村道路存在的交通安全问题，不仅危及人民群众的生命财产安全，而且关系到农村地区社会治安稳定，影响农村经济社会发展。尽管一直以来各地没有放松对农村地区的道路交通安全工作，但更多的还是“靠天吃饭”。由于汽车进入广大的农村地区，保障农民出行安全，加强农村道路交通安全工作，已成为交通治理工作亟待解决的课题。依托社会组织加强和改进农村交通安全工作不但具有现实的可能，而且具有很大的工作潜力。县级主管的道路交通安全协会应通过在乡镇设立实体机构代替临时性交通管理组织，实行实体化运行，开展交通安全辅助性、基础性工作，既可有效解决农村交通管理的短期行为，实现长效管理，也可有效拓宽经费保障渠道、解决管理实体合法性等问题，还可大大减轻公安交通管理部门工作压力，避免各种风险，真正解决农村交通安全这块“短板”，使农村交通安全形势逐步趋于稳定。

三、社会组织在道路交通治理工作中具有重要作用

充分发挥社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用，这是国家对社会组织功能定位的新概括，为社会组织的发展指明了方向。交通治理任务繁杂、涉及面广泛，发挥社会组织的作用，具有广阔的前景。

（一）提高管理覆盖面，离不开社会组织的辅助作用。社会多元治理主体的有效衔接和良性互动是社会动态稳定和谐的基础。当前，我国的经济社会发展正处于社会转型期，一些社会矛盾不断涌现并通过道路交通秩序状况表现和释放出来。交通供给历史“欠账”和车辆持续增长带来的供需矛盾使原本繁重的管理压力陡增。尽管通过“硬着陆”的方式，交通安全事故总量得到较好的控制，但由于警力不足等原因，对有些时段的农村道路、城乡结合部及部分城市支路的交通安全监管，公安交管部门可谓鞭长莫及。依托社会组织，实行行业、区域的自治，组织志愿者力量以及“三社联动”，可有效填补监管空白点和盲区，织密道路交通安全防控网，对交通治理起到拾遗补缺的作用。

（二）促进交通安全稳定，离不开社会组织的助推作用。近年来，道路交通事故数量居高不下，已经成为影响公共安全的重要因素之一。城市道路拥堵等问题突出，严重降低了道路通行效率，影响人民群众生产生活，制约经济社会和谐稳定发展。中央提出要“改进社会治理方式”“鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”“创新有效预防和化解社会矛盾体制”等，为社会组织参与道路交通治理工作提供了强有力的政策支撑。社会组织通过设立代表机构、分支机构、实体机构等形式，不但能够参与基础性、源头性交通治理工作，共同预防和减少交通事故，而且在交通事故施救、矛盾调处、心理疏导、促进当事人和解等方面也可大有作为，是维护社会和谐稳定不可或缺的一支重要力量。

（三）最大限度释放警力，离不开社会组织的助力作用。长期以来，公安交管部门一边认为警力不足，一边却工作“大包大揽”、机关化等问题越来越突出，更有甚者，管理与服务无边界延伸，阻碍并影响交通治理事业的发展。在强调向管理、向素质、向科技要警力的同时，要响亮地提出向改革、向机制、向社会力量要警力。正如中央政法委书记孟建柱同志近期在全国社会治安综合治理创新工作会议上指出的，“面对纷繁复杂的社会事务，政府要保持必要的谦抑，把那些不擅长、做不好的事情交给社会组织去做，效果可能会更好。”在现代社会，政府单打独斗已不适应人们对公共服务需求多样化、社会问题复杂化的新形势，政府、市场、社会扮演不同角色，有着不尽相同的资源手段、行为方式、责任担当，只有分工负责、良性互动，才能实现优势互补，共同治理好社会。

（四）加强交通文明建设，离不开社会组织的积极作用。交通文明是城市文明的窗口，也是城市形象的一张名片。文明创建活动已经做了几十年了，交通文明专题宣传教育工作也已经做了多年，投入的人力财力物力不可谓不大，形式不可谓不丰富，但收效甚微。任何事物都有内在规律可循，交通文明建设也是如此，仅靠政府主导、舆论宣传、活动开展、严管重处等路径恐怕难以为继。如交通违法行为查处数每年呈两位数百分比上升，但交通秩序并没有根本上的改观和改变。杭州公交车斑马线礼让获得公众的普遍好评，起到良好的示范效应，而推动这些行动的并不是主管部门，而是企业自律、自治。文明始于心践于行，依托社会组织的行业性、专业性、群众性特征，大力创新交通文明建设的内容、方式以及手段，采取条与块结合，奖励与处罚结合，自律与他律结合，专业性与群众性结合，将成为推动交通文明建设的一个重要切入点。

四、推动社会组织参与道路交通治理工作的建议

社会组织是社会治理的重要主体和依托。引导社会组织参与交通治理工作，既是一个系统工程，也是一个渐进过程，需要理念观念的转变、政策资金的支持，而且更需要社会组织以自身能力和水平的提高来确保能够在正确的轨道上依法、合规、高效运行。

（一）创新管理理念，充分认识社会组织在交通治理中的作用。社会组织是沟通国家和社会、政府与民众的桥梁，是社会治理逐步实现现代化的重要增长极。正如单凭国有经济一统天下，不会有经济的真正繁荣，政府包办社会治理，同样不可能实现社会善治。以国有经济为主体多种所有制形式并存，与以政府为主导各社会主体协同治理，是经济与政治两个领域具有基础性意义的根本性制度安排。公共权力向社会回归是不可逆转的历史趋势。交通治理是一个复杂的综合体，从宏观到微观、从理念到实践，实行综合治理是现代交通治理不可或缺的。各级行政管理部门不但要开放心态、宽广胸襟，更要革弊鼎新、与时俱进，克服思维惯性、体制惯性，充分发挥社会组织在促进经济发展、管理社会事务、提供公共服务中的积极作用，努力实现社会共治。当然，也不要过分夸大社会组织的效应，把社会组织看作万能“钥匙”。总之，要重新评估管理服务现状，查找问题根源，找准对策措施，借改革创新之机，厘清职责边界，全面推进公安交通管理工作的可持续发展。

（二）注重组织建设，切实加强社会组织的培育力度。当前，道路交通安全协会或机动车驾驶员协会等从事交通安全工作的社会组织，由于种种原因，不仅数量少、规模小、能力低、服务弱、发展不平衡，而且存在不少“僵死”协会，加之一些领导干部存在的“多一事不如少一事”以及协会“无用论”等认识误区甚至错误观念，不少道路交通安全协会从上世纪90年代开始，经历了初创期、成长期，到现在的衰弱期、萎缩期，不仅与现代社会发展不相适应，与其他社会组织发展不相一致，也与交通治理发展不匹配。各级行政管理部门要借中央和各级政府重视社会组织的有利契机，开展新一轮重组重建工作，形成宝塔型社会组织结构，厘清各层次社会组织职责边界和主体任务，特别要借《道路交通安全法》修改之机，明确社会组织参与道路安全治理的权利义务等内容，使社会组织参与交通治理法制化、制度化。要建立社会组织培育孵化基地平台建设，优化社会组织发展环境，真正使社会组织成为行政管理部门的好助手、基层民警的好帮手。

（三）完善保障机制，切实加大对社会组织的扶持力度。各级公安机关特别是公安交管部门要大力支持社会组织参与交通治理。孟建柱同志在全国社会治安综合治理创新工作会议上指出，要“加快培育与现代社会治理结构相适应的公益性、互助性社会组织，支持行业协会商会类社会组织发展，发挥好他们在参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、化解矛盾纠纷中的重要作用。”政府对社会组织的扶持是多方面的，主要在“两个打通”“一个跟紧”上予以扶持和培育。“两个打通”即打通“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”的渠道，向社会组织开放更多的公共资源和社会空间；打通政府向社会力量购买服务、财政补贴、项目补助等资金支持的渠道，将有限的公共资源用于社会组织的发展。“一个跟紧”就是对社会组织的监督管理要跟上，不断提升社会组织的可持续运营能力。

（四）加强领导引导，确保社会组织在健康的轨道上运行。社会组织要在交通治理中发挥积极作用，必须注重自身建设，努力提高参与能力、服务能力。各级行政管理部门要指导引导社会组织依法依规开展活动，独立承担法律责任，坚持非营利性原则。各层次社会组织应通过加强机制建设，完善法人治理结构和民主机制，使之成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体。要规范服务行为，提高诚信度和公信力。加强专业化人才队伍建设，注重协会建设和发展的规模效应，形成省、市、县三级网络体系，延伸管理与服务触角，畅通社会治理的“毛细血管”，形成网络化机制，扩大交通治理的活力和张力。

[1]顾朝曦.充分发挥社会组织在城市治理中的积极作用[J].中国社会组织，2014（11）.

[2]李立国.全面领会和把握好《意见》精神促进社会组织健康有序发展[J].中国社会组织，2016（17）.

[3]李立国.简政放权应发挥社会组织积极作用[N].人民日报，2014-09-29（12）.

[4]郭飞扬，杜明.铺就社会平安基石——我省社会治安综合治理创新工作综述[N].法制生活报，2017-01-04（1）.

（责任编辑：田禾）

“‘枫桥经验’与和谐社会”栏目由中共浙江省委政法委员会研究室本刊编辑部合办

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2016-10-20

潘省橡，浙江省公安厅交管局调研员。