对一起案件行政处罚行为违法性的分析

●刘万金

对一起案件行政处罚行为违法性的分析

●刘万金

【要点】

1.行政处罚程序中，如果行政相对人曾提出陈述、申辩，但行政机关不能举证证明其听取了陈述、申辩，不能举证证明对行政相对人提出的事实、理由和证据进行复核，则推定其未听取陈述、申辩，未对行政相对人提出的事实、理由和证据进行复核，属违反法定程序。

2.行政机关未收集、调取依法应予收集、调取的证据材料，属违反法定程序。

3.行政机关对于较轻违法行为予以较重处罚，属明显不当。

【案情】

原告:徐某。

被告:山东省某县公安局交通警察大队。

2016年6月7日原告到车辆管理所审车时，被告知，应先行处理道路交通违法信息管理系统中的以下违法行为：2016年5月12日17时13分，原告的鲁××××××号重型普通货车在被告辖区内某县道某路段运输货物时，压了黄线。

经与被告工作人员共同查看电子监控视频及照片，原告申辩称：当时，为躲避因超越三轮车而突然出现在机动车道上的二轮电动车，避免发生交通事故，本能地左打方向，无奈被迫压线，其行为属紧急避险。对此，监控录像可以证明得清清楚楚。故此，请求被告消除该违法记录。被告则认为，原告系在超越前方正在超车的电动车时造成违法，不能认定为紧急避险，因此不能采纳其申辩理由。

2016年6月13日，被告对原告作出《山东省公安交通管理简易程序处罚决定书》(以下简称《处罚决定》)，以原告“实施机动车违反禁止标线指示违法行为(代码13450)”为由，决定对其罚款200元，记3分。

原告对罚款不服，以被告不分青红皂白，不听取原告申辩，其行为事实不清、程序违法、处罚过重为由提起诉讼，请求判决撤销《处罚决定》。

庭审前，被告除提交证明原告机动车压线的一张监控照片外，未提交其他证据材料。该照片显示：案发路段为双向两车道，路面中心线为一条黄色实线，两边各有一条由白色实线间隔开的非机动车道；当时，原告的鲁××××××号重型普通货车的左轮位于黄线上；在其右侧的非机动车道内，一辆同向行驶的两轮电动车，正在一辆同样同向行驶的三轮车的左前方紧贴白线行驶。

因《处罚决定》中未载明原告所违反的法律规范和被告据以作出处罚的法律规范，故被告在庭审中作出说明称，原告行为违反了道路交通安全法第38条关于“车辆……应当按照交通信号通行”的规定，处罚依据是该法第90条关于“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款”的规定。

庭审后，被告又提交了山东省公安厅以鲁公通〔2013〕377号文件印发的《山东省公安机关行政处罚裁量基准》，并称，根据该基准，其在本案中没有行政裁量权，对原告罚款200元适当，不存在处罚过重的问题。

【评析】

对于该交警行政处罚行为的合法性，存在两种不同意见。

第一种意见认为，根据被告提供的证据，能够证明原告实施了驾驶机动车压线的行为，该行为违反了《道路交通安全法》第38条的规定。被告适用简易程序，依照道路交通安全法第九十条的规定，对原告罚款200元，证据充分、程序合法、处罚适当，没有违法之处。第二种意见认为，《处罚决定》违反法定程序、主要证据不足、行为明显不当。笔者持第二种意见，评析如下。

随着机动车的不断增多，我国每时每刻都发生着大量的道路交通违法行为。基于行政效率的需要，交警部门往往适用简易程序处理道路交通违法行为。同时，由于交警部门对道路交通违法行为的处罚数额相对较小，即便发生争议，绝大多数相对人和交警部门也都不愿意劳神费力，诉诸法律，而是协调解决。这样一来，交通执法行为接受司法审查的几率也就非常低，以致于产生了大量以违法行政处罚手段制裁交通行政违法行为的现象。该案虽然进入诉讼程序并且经过了法庭审理，但最终仍然协调解决。然而，该案所呈现的一些问题，却非常值得深入研究。笔者认为，本案《处罚决定》主要有以下违法之处：

一、违反法定程序

表现为以下两点：

1.违反听取行政相对人陈述、申辩，以及对相对人提出的事实、理由和证据进行复核的程序

陈述权和申辩权是行政相对人的一项法定权利，行政机关应当予以保障。行政处罚法第32条第1款规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”；《道路交通安全违法行为处理程序规定》第42条第2项亦规定：“适用简易程序处罚的……应当按照下列程序实施：……(二)听取违法行为人的陈述和申辩，违法行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳”。据此，行政处罚程序中，如果行政相对人曾提出陈述、申辩，但行政机关不能举证证明其听取了相对人的陈述、申辩，不能举证证明对相对人提出的事实、理由和证据进行了复核，则推定其未听取相对人的陈述、申辩，未对相对人提出的事实、理由和证据进行复核，属违反法定程序。

本案中，当事人对原告驾驶机动车压线的事实没有分歧，但是对于导致压线行为发生的原因有不同意见。原告认为，其为躲避前方突然出现的电动车而无奈被迫压线，属紧急避险；被告认为，原告压线是其在超越前方正在超车的电动车时造成，不属紧急避险。原告在《处罚决定》作出前到被告处申辩时，已提出上述理由，并据此要求消除违法记录。被告认为原告的申辩理由不能成立，但其并未提交证明其当时曾听取原告申辩情况的笔录或者视听资料等证据，亦未提交证明其对原告提出的事实、理由和证据进行复核的证据，以至于原告认为被告“不分青红皂白，不听取原告申辩”。据此，应当推定被告未听取原告申辩，未对原告提出的事实、理由和证据进行复核，违反了行政处罚法第32条第1款，以及《道路交通安全违法行为处理程序规定》第42条第2项规定的程序。

2.违反全面收集、调取证据的程序

《行政处罚法》第36条规定：“除本法第33条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据……”；《公安机关办理行政案件程序规定》第37条亦规定：“对行政案件进行调查时，应当合法、及时、客观、全面地收集、调取证据材料，并予以审查、核实”。其中所谓“全面”的证据材料，既包括对相对人不利的证据材料，也包括对相对人有利的证据材料。如果行政机关只收集、调取对相对人不利的证据材料，未收集、调取对相对人有利的证据材料，则属违反法定全面收集、调取证据程序。

本案中，监控视频是证明原告压线是否属于紧急避险的关键证据，以至于原告认为监控视频是对其有利的证据材料，“监控录像可以证明得清清楚楚”。既然如此，被告理应将其予以收集，并在诉讼程序中提交法庭，作为证明其行为合法的证据。被告未收集该依法应予收集的证据材料，其收集的证据材料不全面，违反了行政处罚法第36条，以及《公安机关办理行政案件程序规定》第37条规定的全面收集、调取证据程序。

二、主要证据不足

笔者认为，依据行政法学理论中的主观归责原则，行政相对人构成应受行政处罚行为应当同时具备主体、客体、主观方面和客观方面四个要件：(1)主体——实施违法行为的行政相对人具备行政责任能力；(2)客体——行政相对人实施的违法行为侵害了行政法所保护的社会关系；(3)主观方面——行政相对人具有主观过错(包括故意和过失)；(4)客观方面——行政相对人实施的行为违反了行政法律规范规定的禁止性义务。之所以要求行政相对人具备主观方面要件，是因为在现代文明社会，法律不惩罚无意志行为。如果法律要求没有主观过错的行为人承担行政法律责任，显然对其极不公平。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第21条第3项关于“交通技术监控设备记录或者录入道路交通违法信息管理系统的违法行为信息”，有“有证据证明救助危难或者紧急避险造成的”情形并经核实的，“应当予以消除”的规定，即体现了无过错不处罚的原则。

本案中，被告提交的证据，虽然能够证明原告驾驶机动车压线，其行为违反道路交通安全法第38条关于“车辆……应当按照交通信号通行”的规定，但不能证明导致压线行为发生的原因，并非原告认为的为躲避电动车而导致，而是被告认为的在超越前方正在超车的电动车时所造成，进而不能证明原告压线行为不属于紧急避险，不能证明原告存在主观过错，不能充分证明原告行为构成应受行政处罚的行为，可以认为被告作出《处罚决定》事实不清、主要证据不足。

三、行为明显不当

《处罚决定》不仅在程序和事实方面存在问题，而且构成了明显不当。2015年5月1日起施行的新修改的《行政诉讼法》第70条第6项规定，行政行为“明显不当的”，“人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为”。“不当”即不合理，“明显不当”即明显不合理。

《行政处罚法》第4条第2款规定：“……实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”；第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。据此，实施行政处罚，应当根据过罚相当、公平、公正、教育与处罚相结合的原则，从违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等方面综合考量。既不能畸轻，也不能畸重；畸轻则不足以制止违法行为，畸重则侵害相对人合法权益，明显不合理，违背公正原则。如果行政机关对于较轻违法行为予以较重处罚，则属明显不当。

本案中，涉案路段为通行车辆较少的县道，原告只是驾驶机动车左轮压线，未超过黄线，被告亦未举证证明当时案发路段通行车辆较多，原告行为具有较大的社会危害性。因此，即使予以处罚，也应当在《道路交通安全法》第90条规定的“警告或者二十元以上二百元以下罚款”的处罚种类和处罚幅度内处以较轻的处罚。然而，被告未按照过罚相当原则具体考量原告违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素，怠于行使行政裁量权，予以顶格处罚，违反了《行政处罚法》第4条第2款的规定，处罚行为明显不当。

被告庭审后提出的关于根据《山东省公安机关行政处罚裁量基准》，其在本案中没有行政裁量权，对原告罚款200元适当，不存在过重问题的辩解理由不能成立。该基准规定：“机动车违反禁令标志、禁止标线指示”的处罚依据是道路交通安全法第38条、第90条的规定，处罚标准是“处200元罚款”。但是，由于下列原因，该基准不能作为本案定案依据：一是《处罚决定》中并未注明该基准系其执法依据；二是法庭审理程序中被告亦未提出该基准系其执法依据；三是该基准系其他规范性文件，并非人民法院审理行政案件应当依据或者参照的法律文件；四是该基准将《道路交通安全法》第90条规定的“警告或者二十元以上二百元以下罚款”一律规定为“200元罚款”，与《道路交通安全法》第90条的规定不一致。

(作者单位：东平县人民法院)

责任编校：山莹