基层法院研究室的法官员额配置构想

●马振华

基层法院研究室的法官员额配置构想

●马振华

一、现实考量：研究室配备法官的正当性分析

法院审判工作集中体现于两条主线，其中一条是由院长、庭长、以及审管办、研究室等机构为主体的审判权行使。①参见顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》，载《中国法学》2014年第5期。研究室作为综合审判部门，与审判权行使密不可分，担当指导审判的重任。

(一)研究室综合审判的职能考量

1．服务院长决策需要立足审判实践。基层法院研究室往往扮演“参谋助手”角色，负责主要领导汇报、法院工作报告、各类情况汇报等综合性文稿的起草撰写工作。撰写高水平的综合材料，为院长决策提供有价值参考，就必须立足审判职能作用发挥，放眼法院整体工作布局，把握整体态势。只有坚持从审判实际中来，才能写好综合材料，才能更好地服务院长审判管理、监督的客观需要。

2．组织专题调研可以发现审判纰漏。调查研究是研究室的重要职能，通过汇总、掌控、分析全院审判数据，研究室可以辅助院长、副院长、庭长及时发现全院及相关审判、执行业务庭工作中存在的问题与失误，继而统筹、规划、组织、协调相关庭室共同开展重点课题调研工作，最后形成调研报告，并提出应对之策。换言之，调研紧紧围绕法院工作的方方面面展开，通过调研，弥补工作中的纰漏，最终落脚点还是要服务于审判。

3．开展信息宣传必须围绕审判工作展开。信息、宣传材料是基层法院审判工作“信息库”，基层法院围绕上级法院开展的各项活动和本院中心工作,撰写各类信息、宣传材料，确保上级法院、本院领导及时、准确地把握法院工作情况。编写高质量的信息、宣传材料，需要紧紧围绕审判展开，需要及时总结法院审判执行工作中探索的成功经验，发现工作面临的新情况、新问题、新动向，需要加强对审判形势的研判分析。当下，一些法官的判决书制作很粗糙，错误连篇的判决书不断暴露出来。②参见魏胜强：《法律方法视域下的人民法院改革》，载《中国法学》2014年第5期。通过撰写信息、宣传稿件，可以有效避免文笔失误，提高裁判文书制作水平。

(二)研究室工作人员的主体考量

1．研究室法官渴望办案。研究室作为智囊部门，搭建了院领导与一线法官的沟通桥梁。从表面上看，研究室往往与院领导办公室毗邻，所做工作关系全院整体发展。然而，有的研究室成员不甘于“后方保障”，内心非常渴望奔向“前线战斗”。铁打的营盘，流水的兵。研究室的人员也需要不断流动，需要及时补充新鲜血液。但如何选调合适的人员到研究室工作，往往成为某些基层法院领导的难题。可能在有的法院，研究室是令人向往的部门，但是也有很多人对调到研究室工作存有抵触情绪，个别人甚至抱有“宁愿审理一百件案子，也不愿撰写一篇文章”的念头。毋庸讳言，审判执行工作是法院中心工作，是所有工作中的重中之重，因此研究室法官往往会萌生从事中心工作的冲动。

2．研究室法官具备办案潜质。曾任最高法院司改办主任的贺小荣曾指出，实行法官员额制的目的就是要让优秀的法官留在法官队伍中。③宗志强：《如何构建和完善员额制改革下的法官选拔和退出机制》，载《山东审判》2015年第1期。综合部门的负责人也能进入审判委员会，在审判委员会中所占比例为4%。虽然整体上所占比例较小，但这种现象在各级法院具有普遍性。进一步考察发现，这部分构成人员的来源比较分散，其中包括了来自研究室、审判管理部门和办公室等部门的人员。④参见左卫民：《审判委员会运行状况的实证研究》，载《法学研究》2016年第3期。研究室法官的比较优势在于理论水平相对较高，文字功底相对较厚，法学素养相对较好。由于研究室报刊、文章、领导讲话材料丰富，为法官把握正确政治方向提供了便捷；由于研究室的期刊、图书、论文资料较多，为法官把握最新司法动向提供了条件；由于研究室的工作主要是动笔写文章，为法官提升自己的文字功底奠定了基础。经过研究室的锻炼，可以开阔眼界，增长知识，提高水平，所以研究室的法官具有办案的潜能。

(三)基层法院审判情势的客观考量

1．案件数量居高不下。基层法院处在化解矛盾纠纷的最前沿，审判案件的收案数、结案数、未结案数一直高位运行，而且呈现不断上升的态势。以W法院为例，2010年受理各类案件9551件，结案9883件，未结319件；2011年收案10509件，结案9877件，未结952件；2012年收案11530件，结案10435件，未结1643件；2013年收案12325件，结案11551件，未结2792件；2014年收案12297件，结案11793件，未结3297件；2015年收案13688件，结案13650件，未结3326件。六年来，W法院的一线办案法官年均结案210余件，最多的法官甚至达510多件。法院案件之多不是凭空臆断，而是现实存在。节假日加班加点是常事，高强度、高压力的工作状态，让很多法官的身体处于亚健康状态。⑤参见胡科刚：《责任和担当抒写法官之美》，载《中国审判》2016年第7期。若能从研究室筛选法官参与案件审判，可以减缓一线法官的办案压力。

2．法官流失现象严重。法官、检察官离职现象在近两年成为法律界普遍关注的一个问题。调查表明，法官群体离职倾向非常强烈：94.47%的法官考虑过要离开法院，其中57.37%的法官认真考虑过要离开法院，而目前着手进行离职准备的有9.81%，从没有想过离开法院的法官仅占5.53%。⑥参见胡昌明：《中国法官职业满意度考察——以2660份问卷为样本的分析》，载《中国法律评论》2015年第4期。W法院的案子很多，而该院的办案法官人数与案件的增长速度不相吻合。到目前为止，全院一线办案人数为65人。怯于基层法院沉重的办案压力，2010年以来，已经有5位年轻法官选择了离去，还有至少5位法官因为年龄、身体等原因退居了幕后。基层法院法官流失如此严重，引进的新鲜力量成长需要时间，远水解不了近渴，研究室法官“近水楼台先得月”，可以暂解燃眉之急。

3．服务地方任务较重。“在政治、行政与司法交错背景下，地方法院是当地政权架构及治理结构组成部分，适应当地政治生态、执行当地党委政策对院长而言系重要政治逻辑。”⑦戴军、高翔：《员额制改革下中国地方法院院长职权的逻辑与变革》，载贺荣主编：《尊重司法规律与刑事法律适用研究》，人民法院出版社2016年版，第189页。无论是人财物、身份待遇还是司法过程，都会受到上级和同级党委、政府、人大、政协、以及本系统上级机关等横纵交错的体制性约束和网状“捆绑”。⑧参见马长山:《新一轮司法改革的可能与限度》,载《政法论坛》2015年第5期。地方法院受党委领导，对人大负责，经费来源于地方财政，人员来源于地方编办，故而受到诸多掣肘。业务庭法官经常被抽调去参加党委各种会议，参与地方社会综合治理，普法宣传等地方工作，法官工作量被不断扩大，挤压了法官实际办案时间。政法委、组织部等部门经常向法院“借调”人员，帮助其完成本部门的工作，让本来人员紧缺的法院更加捉襟见肘。研究室法官参与办案，可以在一定程度上缓解这种局面。

二、模式构想：研究室法官员额的静态配置

(一)0+1的法官员额配置模式

0+1是指研究室不配备法官，根据情况可以配备1名法官助理。

基层法院的情况，从全国范围来看，亦是千差万别。东部地区基层法院一个月的收结案数量，超过西部地区基层法院一年的收结案数量的情况大量存在。同样是东部某三线城市，下辖的基层法院办案任务也有多有少。“有的区县的法官、检察官每年办理200多起甚至更多的案件，而有的区县的法官、检察官办理的案件可能只有20多起。”⑨张明楷：《刑事司法改革的断片思考》，载《现代法学》2014年第2期。东部发达地区，可以全面实现司法专业化并推行员额制改革，但在中部次发达地区，高级法院和中级法院能够推行这样的改革就不错了。至于西藏、新疆等西部不发达地区，基层法院甚至中级法院，员额制改革的实行难度很大。⑩参见强世功：《从法律社会学看司法改革》，载《人民法院报》2016年4月10日。所以，不少学者呼吁司法改革不能搞一刀切，研究室的法官员额模式也是如此。若研究室所有成员没有通过法律职业资格考试，或者没有参与过案件审理，不具有至少三年的审判工作经历的，没有办案经验，则不具备设置法官名额的正当性。可以根据法院审判形势需要，任命1名法官助理，作为过渡，在经过3年的司法实践考核合格后，再任命为法官。

笔者如此架构是针对法院政法编制在50人以下、审判执行任务相对轻松的“小法院”，以及研究室成员没有办案经验的情况。如上文提到的每年办理20多起案子的基层法院，研究室不分配法官员额，将名额转让给其他部门。而审判任务轻松的标准，则主要根据该院十年来的审判、执行工作量来确定，由省法院统一掌控。

(二)1+1的法官员额配置模式

1+1是指研究室设置法官1名，法官助理1名。

“员额制改革是本轮司法改革关注度最高的改革项目，员额制改革存在两个立论基础：法官的专业性与司法的亲历性。”⑪前引⑦。研究室主任或副主任若具有法律职业资格，曾经担任过法官三年以上，亲自审理过一批案件，则具有担当法官的专业水平，可以考虑设置法官一名。这既是对其工作能力的肯定，也是对其办案能力的考验。毕竟，担任法官，必须担任审判长，必须亲自审理案件，必须将工作的时间和主要精力放在办案上。亲自办理案件，还可以做到理论与实践的有机结合。具有法律职业资格的研究室主任或副主任不办案，只是纸上谈兵，没有身临其境，则撰写综合材料难免会存在闭门造车、脱离实践的境况。通过案件审理，洞察司法实践存在的问题，从而可以撰写出更“接地气”的综合材料、调研报告、信息宣传等材料，推动法院审判工作不断完善发展。根据案件数量，可以设置一名法官助理，帮助法官处理一些次要的审判事务，让法官腾出更多时间和精力办理疑难复杂案件。

(三)1+X的法官员额配置模式

1+X是指研究室设置法官1名，设置X名法官助理，X应小于等于3，也就是说，最多1名法官配备3名法官助理。

以美国为例。依照法律规定，联邦最高法院每个大法官可以有3名法律助理、2名秘书；上诉法院法官可以有1至3名法律助理、2名秘书；地区法院法官可以有2名法律助理，美国司法实务界通说认为法官助理系由法官雇用，依法官的指示，协助法官办理行政的(administrative)、书记的(clerical)及基本的法律性工作(legal tasks)，以便法官能有更多的时间作判(judging)及裁决(decision making)。⑫参见李莉：《我国法官助理制度初论》,载《河南省政法管理干部学院学报》2004年第6期。美国的法官助理(law clerk)主要是著名法学院的毕业生，他们在法官监督之下负责协助法官从事法律研究、起草判决书、审阅当事人的意见书、查阅文献和案件审理排期及其他有关案件准备和管理。所有法官助理都做一样的事情——法官让他们做的所有事情。⑬参见王禄生：《法院人员分类管理机制与机制转型研究》，载《比较法研究》2016年第1期。由此可见，美国大法官的法官助理人数最多3名。从事的主要是协助法官处理案件的一般性工作。“从美国法官助理制度来看，法官助理与法官数量挂钩于审级挂钩，助理数量设置的考虑因素主要是单个法官工作量与审级差别，其人数设置是在长期实践基础上得来。”⑭孙正君：《从2014回溯2004：法官助理职责岗位与职业路径的技术性探讨》，载贺荣主编：《尊重司法规律与刑事法律适用研究》，人民法院出版社2016年版，第225页。

即使设置了法官，也需慎重对待法官助理的选任。这类人员拥有正规学历、通过司法考试和公务员考试、年纪轻而业务能力较强，是办案的重要辅助力量，也是法官的后备军。⑮参见陈光中、魏晓娜：《论我国司法体制的现代化改革》，载《中国法学》，2015年第1期。法官助理是协助法官处理审判事务，不能享有处理审判核心事务的权力，只能处理与审判相关的辅助性事务。法官助理的任职条件是，具有高等院校法学专业本科以上学历，通过国家法律职业资格考试，才能有资格被选为法官助理。每名法官配备1-2名法官助理，当然若基层法院案件数量常年居高不下，审判工作异常繁忙，则可以考虑设立3名法官助理。笔者认为，当前的法官助理经过3-5年司法实践锻炼，在经过严格考核后，选拨优秀人才继补为法官，这样可以保护司法改革的当下，不能进入法官员额的年轻审判骨干办案积极性。

三、路径探析：研究室法官员额的动态配置

(一)案件承办者的范围

法院受理的案件类型千差万别，可以大致分为简单容易案件、一般难度案件、疑难复杂案件三类。“法官守护正义，面对的是千姿百态的生活，是万千气象的社会，是比法律原则、制度和规范逻辑复杂得多的现实，当事人的行为永远不会照着法律‘假定’的那样‘规范’地发生，正义的迷茫与变幻，法律关系层层迷雾，法官审理案件常常不会手到擒来，适用法律常常左右为难或者绞尽脑汁。”⑯田成有：《守护正义——当代中国法官的知与行》，人民法院出版社2010年版，第3页。司法改革后，研究室法官办案同样会面临这样的难题，因此要有“啃硬骨头”的准备。

从现实情况看，研究室的法官名额十之八九花落具有法律职业资格的研究室主任或者副主任。研究室作为基层法院的智囊团，集结了法院的精英人才，无论是主任、副主任还是一般工作人员都是法院佼佼者。因此，具有承办疑难、复杂案件的能力和水平。司法权是一种判断权，要让当事人和公众信服，必须把裁判过程、事实认定、判决理由、依据的法律等讲清楚、说明白，这既是司法裁判的应有之义，也是司法文明的重要体现。⑰参见白泉民：《关于加强裁判文书说理的几点思考》，载《山东审判》2015年第1期。“对裁判文书说理的强调主要体现在疑难案件之上。裁判说理，是法官对判决结果的正当性进行解释的一种诉讼活动。”⑱吕晶等：《“内外有别”还是“趋同一致”》，载贺荣主编：《尊重司法规律与刑事法律适用研究》，人民法院出版社2016年版，第475页。毫无疑问，疑难复杂案件的裁判文书比较难写，而这正好可以让研究室的法官发挥自身的“能写”优势。通过深入研究案件涉及的法律、法规，理清案件涉及的错综复杂法律关系，依托研究室法律资料丰富的优势，旁征博引，进而写出高质量的裁判文书，为全院法官树立标杆。

(二)审判团队的构成

在基层法院能够当选院长、副院长、业务庭庭长，大多是从优秀的法官中脱颖而出的法官精英，具有政治素质较好、办案能力较强、专业水平较高、司法经验丰富的优势。因此，院长、副院长、庭长们办理的案件都是疑难复杂案件，对重大、疑难、复杂或者新类型案件，可以由审判长提请院长或者庭长决定组织相关审判人员共同讨论。⑲参见重庆市高级人民法院课题组：《审判管理制度转型研究》，载《中国法学》2014年第4期。但是现实问题是，院长、副院长、庭长们承担了相当一部分的行政杂务，尤其是院长、副院长，经常需要抽出很大一部分精力来办理涉诉信访案件。“法院院长常到当地党委开会，领取涉及到涉诉信访、扶贫、救灾、维稳、舆情等方面的各项任务。”⑳参见马长山：《新一轮司法改革的可能与限度》，载《政法论坛》2015年第5期。为了减轻院庭长们的办案压力，研究室法官、法官助理可以与院长、副院长组成审判团队进行疑难复杂案件的办理。“合议庭责任制，其目的在于克服独任审判之弊，集思广益、抑制主观偏见、纠正司法专横、制约权力滥用、实现司法决策科学化和民主化。”㉑李晓磊：《我国合议庭议事规则完善之探究》，载贺荣主编：《尊重司法规律与刑事法律适用研究》，人民法院出版社2016年版，第160页。研究室的办案团队，可以由院长、副院长与研究室法官组成，具体来说，就是院长、副院长、研究室主任(副主任)组成合议庭。如果院长行政事务较繁忙，可以由研究室法官与相关业务庭的庭长组成合议庭。

(三)办案质效的监督

基于研究室法官的综合素质，可以全力以赴承办疑难复杂案件。法官承办案件的难度系数千差万别，很可能办理一个疑难案件花费的办案时间、耗费的法官精力远超办理十个简单案件花费的时间与精力。因此，办案评估考核，应当以质量为主，不能以数量来衡量。

多数国家和地区尤其是大陆法系，法院院长在法官业绩评价中发挥重要作用。我国法院业绩评价改革应认可院长、庭长享有法官业绩评价权限。㉒参见阳元霞等：《比较法视野下我国法官业绩评价机制的偏失与改革》，载贺荣主编：《尊重司法规律与刑事法律适用研究》，人民法院出版社2016年版，第300页。《民事诉讼法》第198条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定、调解书，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。由于研究室法官办理疑难复杂案件，从审慎角度考量，对其质效考量的监督主体应当是院长。院长发现研究室法官承办案件存在问题的，有权进行监督。

审委会是法院的最高审判机关，对研究室法官办案质效的具体监督应当由审委会负责。《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第9条规定，审判委员会讨论重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，讨论决定审判工作重大事项。因此，院长发现研究室法官承办的疑难复杂案件存在法律适用错误问题，可以提交审委会研究讨论。对于研究室法官办理的案件，法律适用确有错误的，审委会有权按照院长要求，依法进行纠正。

(作者单位：诸城市人民法院)

责任编校：王文斌