辽宁喀左留守儿童的权益保障现状*

刘欣馨

大连民族大学文法学院，辽宁 大连 116600



辽宁喀左留守儿童的权益保障现状*

刘欣馨

大连民族大学文法学院，辽宁 大连 116600

鉴于留守儿童在我国是一个非常特殊的群体，因此笔者以自己实地走访的区域为切入点，力求探寻我国留守儿童尤其是少数民族自治区域留守儿童的权益保障现状。为日后我国立法提供相关参考。

民族区域自治；留守儿童；权益保障

民政部社会事务司副司长倪春霞在天津大学一场有关农村留守儿童、城市流动儿童的研讨会上透露，我国于2016年将首次摸清留守儿童底数。留守儿童问题已是我国重要的社会问题。全国究竟有多少留守儿童？一直缺乏权威数字。关于我国留守儿童的规模一直说法不一，大多说是在6000万到7000万之间。六千多万留守儿童，加上三千六百多万的流动未成年人，总数在一亿左右，大约占全国三亿未成年人的三分之一。也就是说，我国3个未成年人中就有一个处于留守或流动状态，为国家治理、社会管理带来很大挑战。近年来发生的一系列不好的“留守儿童”的事件，让人们对留守儿童问题愈发关注。

那么关于留守儿童问题究竟是什么情况，接下来笔者以自己走访的辽宁省朝阳市喀喇沁左翼蒙古族自治县(以下简称喀左县)为例做一个梳理和浅析，希望借此能够引起更多人对于这个问题理性的关注和思考。

一、留守儿童基本情况

留守儿童(the "left-behind" children)，是指父母双方或一方外出到外地打工，而自己留在农村生活或不在父母身边城里的孩子们。他们一般与自己的父亲或母亲中的一人，或与隔辈亲人，甚至父母亲的其他亲戚、朋友一起生活。那么是什么导致了留守儿童这一群体的出现呢？

以笔者走访的喀左县为例，它位于辽西地区，地形以丘陵为主。气候大部分时候较为干旱，这也决定了该地区的土地贫瘠，矿产和重型工业偏少。春季到秋季农民忙于耕种土地，过了秋季进入农闲时节。为了补贴家用、维持生计，亦或是追求更好的生活，农民一般会选择在农闲时节外出打工，劳动力流动呈现季节性流动的特点。因此，父母一方或双方外出务工达三个月以上的儿童非常多，就导致当地留守儿童的出现。

笔者认为，造成留守儿童出现的原因有以下几点：一是从改革开放开始，生产力不断提高，相比农村而言城市经济发展较快。这在很大程度上吸引农村富余劳动力逐步向城市转移，农村也就成为留守儿童的主要分布地区。二是流向的发达城市物价高，把孩子带在身边会使得其在外的各项花费偏高，加大生活成本。三是许多进城的父母忙于工作无暇照顾和教育孩子，不利于孩子各方面的成长。四是进城务工的许多父母工作流动性强，孩子无法稳定就学，频繁地变换成长环境，对孩子的成长也有一定不利的影响。

二、留守儿童存在的问题

(一)留守儿童的受监护权存在严重的缺失

我国《民法通则》第12、14、16条以及《未成年人保护法》第3、10、11、12、13、14、15、16条规定，未成年人为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，他们的监护职责由父母行使。父母由于其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。监护大致分为隔代监护、单亲监护、亲属监护、同辈监护、自己监护这几种类型，但现实中往往存在很多问题。

祖父母、外祖父母对留守儿童进行隔代监护，由于年事已高，他们的监护能力不足，无法对留守儿童进行有效到位的监护。绝大多数隔代监护人文化程度较低，不能对孩子进行很好的教育。有的时候隔代人容易溺爱，这也容易为日后产生心理问题埋下了伏笔。甚至有的时候隔代老人容易身体抱恙，反过来需要留守儿童去照顾他们，出现了一种监护倒置的现象。

单亲监护中，由于一方缺位会造成劳动力短缺，留下来的一方要承受照顾家人和从事农业生产的双重负荷，往往忽视留守儿童，难以对被监护人的学习和心理成长提供较多的照顾。

亲属监护中不利因素大致有以下两点。一是，因为留守儿童与自身没有直接的血缘关系，对他们监护相对自己的亲生子女而言比较宽松，只是注重留守儿童的身体健康、人身安全等基本需求，常常忽略了他们精神层面的需求。二是，这些亲属大多育有自己的子女，他们自己的子女会对这些留守儿童产生不同程度的排斥甚至是歧视。

自己监护和同辈监护的缺陷大同小异。首先，留守儿童自己在家亦或是是有兄弟姐妹在身边陪伴，在饮食方面无法做到营养均衡，对他们的身体成长发育十分不利。其次，无论是自己监护还是同辈监护，对他们来说都是过早承担责任，容易产生心理压力，不利于留守儿童的身心健康发展。最后，当留守儿童遇到困难时，没有人对他们进行指引，无法正视问题。总之，正是监护人对留守儿童受监护权保障不到位导致了孩子的人身权、受教育权、发展权等权利的损害。

(二)留守儿童的受教育权得不到充分的保护

受教育权是宪法所规定的公民的一项基本权利，在一定程度上促进了公民个人人格的形成、发展和完善，留守儿童同样应当享受这项权利。我国《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》等相关法律法规的颁布，基本保障了青少年接受义务教育的权益。然而，近些年来留守儿童受教育权问题仍然没有得到切实有效的解决。

留守儿童由于父母不在身边，家庭教育非常容易弱化，甚至是缺失。他们年龄小自身缺乏自制力，在遇到学习困难或是因学习受到老师批评、同学取笑的时候，回到家中无人对其进行学习上的辅导和心理教育。这就他们产生厌学心理，最终导致辍学或过早地放弃学业。

在少数民族自治区域，这一现象尤为突出。以笔者走访的喀左地区为例，该地区是一个少数民族自治县，存在较多的蒙古族居民，这导致留守儿童中存在着不少蒙古族留守儿童。他们当中很多人从小接受的就是蒙语教育，不会汉语。就读的小学中大部分同学是汉族同学，由于语言存在障碍，他们本身和同学就缺乏交流沟通。学校的老师又用汉语授课，他们听不懂课程内容，导致学习成绩下降，对学习失去兴趣。这种恶性现象导致一些留守儿童初中毕业甚至小学毕业即走向社会，成为新的低文化素质劳动力，其未来的生存和发展无法得到保障。

从学校教育方面来讲，留守儿童受教育权的保护困难重重。一是同城市相比，教师资源匮乏。留守儿童所处的地区大多地理位置偏僻且经济落后，无法吸引外界的人才。二是农村的教学设施不齐全、教育质量偏低、基础设施落后，无法让留守儿童与城市的孩子一样获得优质教育资源。三是教育资金的利用也存在一定缺陷，监管不到位使得资金用途不明。

说到这里，同样是辽宁地区，朝阳作为辽西地区的代表城市，与辽南地区的大连相比，在教育发展上存在着不小的差异。以大连金州某所乡镇小学和笔者走访的朝阳喀左某所当地小学为例，同样是小学，两所学校在一些方面仍存在差距。一是师资力量。大连地区的师资相比于朝阳来说，要好很多。教师的文化程度相对较高。二是教师工资。大连地区的教师工资也较高，有利于吸引高素质人才的流入，促进教育发展。

(三)留守儿童的生存权和发展权无法得到很好的落实

在现实生活中，由于留守儿童的受监护权和受教育权没有得到很好的保障，这也从很大程度上决定了他们生存权和发展权受到限制，从而无法落实到位。

如果留守儿童受到的来自于父母的监护不够，他们将无法享受那些同龄孩子所享受到的父母在价值观、人生观、世界观等思想观念上的引导，以及情感上的关心与呵护，不利于形成良好的思想观念和道德品质。同时父母和他们缺乏沟通并且对子女疏于管教，很难在他们遇到学习、生活上的困难时对他们进行适当的教育，容易使他们养成不好的行为习惯，从而对社会失去信心。而且父母不在身边，往往缺乏法制教育，走上犯罪的道路。

除了精神层面的需求，孩子在生存方面的所获得的保护也不足够。经过多年的医疗改革，农村的医疗服务体系与城市相比仍然存在诸多差距，留守儿童的健康仍然受到很大的威胁。农村孩子的传染病、地方病发病率普遍比城市高，而且得不到较好的治疗。再加上没有父母有效的监管，极易引起各类儿童安全事故，留守儿童受伤、死亡事件频频发生。

三、完善留守儿童权益保护的对策

(一)订立、修改、完善关于留守儿童的法律法规，切实维护留守儿童权益

现有的法律法规中，有关留守儿童保护的条文可谓是凤毛麟角。在《宪法》、《民法通则》、《民通意见》、《刑法》、《婚姻法》、《教育法》、《义务教育法》、《未成年人权益保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《妇女儿童权益保障法》等相关法律法规中，对于留守儿童权益的保护只是做了零散的规定，并不具有实质性和针对性。因此应当出台一部针对专门留守儿童的法律，同时现有的条文不符合实际情况的应当进行修改或者删减，对于那些存在争议的条文进行解释。

对于法律法规的修改和完善，笔者有几点建议。一是明确并强化父母的监护责任。父母不仅应当努力为子女提供良好的物质生活，更应当注意子女的精神需求。在外出打工的时候也不应当忽视对于子女的关心和教育，应当每天与子女进行电话沟通，定期回来看望子女，尽可能地把自己不在子女身边所产生的不良影响降到最低程度。二是对于委托监护人的资质作出规定。委托监护人本身应当是身心健康的完全民事行为能力人，最好具有一定文化水平，这样才能照顾好留守儿童。如果是爷爷奶奶作为监护人，首先他们的身体状况不稳定，可能出现监护倒置的情况。其次他们和时代存在一定差距，不利于教育。未成年的、未独立工作的兄姐由于经济能力等各方面尚未成熟，也无法照顾好兄弟姐妹。

由于我国领土面积较大，国家制定的法律和每个省份之间的实际情况之间仍然可能存在差异。那么各省可以在不违反国家制定的法律的情况下，结合本省的留守儿童的实际情况，制定本省的地方性法规。下属的各个市、县等行政区域也可根据实际情况制定相应规章制度。

(二)突出村(居)委会的作用

村(居)委会对于辖区内的留守儿童情况应当做到了然于胸。首先，应当将所有的留守儿童情况汇编成册，并且定期更新。其次，对于留守儿童的委托监护人进行审查。审查的方面包括是否具有监护资格和监护能力，是否较好的照顾留守儿童。委托监护人最好与监护人签订书面的监护协议，明确双方的职责所在，以便审查。然后，村(居)委会应当对于一部分工作人员进行培训，使其具有指导、培训委托监护人和留守儿童的能力。这些工作人员，再对留守儿童和委托监护人进行指导和培训。最后，当发现委托监护人有违反监护职责的情形出现而致使留守儿童的权益受到损害时，应当对其进行警告并记录。如果多次出现屡教不改，可以向人民法院提起诉讼并通知留守儿童的父母取消委托监护人的资格。

(三)加强政府(国家)的主导作用

留守儿童的问题不是只存在于个别家庭中，它是随着经济不断发展，在全社会产生的一种特殊现象。这就要求国家应当足够重视，并且想出对策。

首先，加快户籍改革。现在我国户籍是分为农业和城镇两大类。绝大多数进城务工的父母都享受不到应有的保障，为了节约生活成本，只得被迫把子女留在乡村，这就使得越来越多的留守儿童出现。因此加快户籍制度的改革，减少对于农村户口进城工作、就学的限制。

其次，完善农村和社会保障制度和医疗保险制度，同时还要特别关注留守儿童。可以在一定区域范围内设置一个场所对留守儿童进行集中监护，这样也解决了很多家庭无人可以照顾留守儿童的困境。同时招聘具有相关资质的人员，对他们进行培训，也促进了当地的就业和经济发展。

再次，可以扶持相关公益机构。对社会上已有的相关公益机构，比如说福利院，政府应当对他们进行补贴，以表示鼓励。当然，也可以委托具有监护能力并愿意承担监护职责的社会成员和民间组织，由国家给付一定监护报酬，民政和其他部门对其监护行为进行监督检查。

[1]中国将首次摸清留守儿童底数 专家：总数达1亿[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2016-03/27/c_128837376.htm.

[2]留守儿童(人物)[EB/OL].http：//baike.baidu.com/link?url=GAqa1cs5sYAMjXnSW1owAIEgvQkYcPV4brnJ40_tPB-ObzeuHCjJdORKj93nAURT4_xGfYTo5QmSeNto7TZl9fS1Gyn94zSUFqm_NKXBe9m.

[3]陈发水，郑宏秋.服务型基层党组织在辽宁农村留守儿童教育成长中的地位考察——基于朝阳市喀左县尤杖子乡的考察[J].辽宁经济，2013(11).

[4]韩瑞萍.农村留守儿童法律权益保护的现状及对策分析[J].法制与社会，2014.04(上).

[5]杨茜.农村留守儿童权益法律保护[J].法制与社会，2012(08中).

[6]羡毅.我国农村留守儿童权益保护研究[J].法制与社会，2012(05中).

*大连民族大学2016年度大学生创新创业训练计划创新训练国家级项目(G20162026031)。

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A

2095-4379-(2017)20-0034-03

刘欣馨，大连民族大学文法学院法律系，2014级本科在读。