我国存款保险制度的功能定位——以“成本最小化”为视角

丁 洁

（100081 中央财经大学 北京）

我国存款保险制度的功能定位
——以“成本最小化”为视角

丁 洁

（100081 中央财经大学 北京）

在金融改革的领域之内，存款保险制度在5月1日正式实施，标志着我国显性存款保险制度的正式推出。[1]这同时也预示着我国未来的金融改革和利率市场化也会随之加快。我国初试显性存款保险制度还有很多不完善的地方，应当借鉴其他国家经验的同时结合当前我国的金融环境来完善法律制度，为新一轮金融改革保驾护航。本文从存款保险制度的功能定位来探讨其在我国的发展前景，在与其它国家的比较中寻找适合我国的功能类型，提出笔者的拙见。

存款保险；功能定位；成本最小化；风险最小化

一、存款保险制度概述

（一）存款保险制度的内涵

存款保险制度是指由各个金融机构或者是政府集中起来建立存款保险机构，然后由这些存款性机构作为投保人，按其所吸收存款的一定比例向存款保险机构缴纳保险费，形成存款保险准备金，当投保人发生重大的经营危机，特别是面临破产倒闭的风险时，存款保险机构或者向投保人提供流动性救助，或者直接向存款人支付一定比例或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用和金融秩序的一种制度。

（二）存款保险制度的功能类型

遵照国际经验，就当前世界各国存款保险制度的运作模式可分为：一是“付款箱”型，存保机构仅负责对受保的存款赔付，而没有权利对参保机构进行干预；二是“成本最小化”型，存保机构可以积极地了解投保金融机构的全面的信息，并运用多种风险处置工具和机制参与决策，实现问题机构处置的成本最小化，尽可能的减少存款机构的成本和损失；三是“风险最小化”型则赋予了存保机构广泛的权利，既有完善的风险处置功能，又有一定的审慎监管权利。通常来看，新加坡、荷兰等中小型经济体或者是长期没有爆发大规模金融风险的国家主要是采取“付款箱”型，美日等大型的经济体存款保险制度则主要采取的是“风险最小化”型和“成本最小化”型。

（三）“成本最小化”与“风险最小化”的理论阐释

“成本最小化”模式下的存款保险制度除了具有“付款箱”模式下的三项功能之外,还拥有小部分的监督管理功能以及对破产倒闭机构的清算功能，该模式的核心便是用最小的成本获取尽可能最大的收益。总的来讲，“成本最小化”模式下的存款保险制度的功能要比“付款箱”模式的广泛，增加了对投保银行信息的实时监测以及对其资产的处置功能。

“风险最小化”模式下的存款保险制度要比“成本最小化”模式下的存款保险制度又多了对问题机构进行援助的功能以及更广泛的监管功能。这种模式更具有复合性，更有利于监督投保机构的经营，保护中小存款人的利益。[2]

二、实施“成本最小化”模式国家的经验

日本是实施“成本最小化”模式的代表国家。其存款保险制度是由政府主导，实行强制的投保方式。

（一）日本存款保险制度的历史沿革

早在1926年和1955年，日本就曾经多次提出建立存款保险制度的议案，但一直没能受到有关各方的足够重视。直到1970年7月，金融制度调查委员会再次提出建立保护存款人利益的存款保险体系，并于1972年3月颁布了《存款保险法》，并设立了日本存款保险机构（DICJ），其目的是保护金融机构存款人的利益，并维护金融秩序的稳定。[3]日本存款保险机构由日本政府、日本银行和民间金融机构各出资三分之一建立。

日本《存款保险法》在颁布40余年之间进行了多次修订，日本国会分别在1974年、1982年、1986年、1996年、1998年、2001年、2002年、2003、2005年以及2006年共计10次对《存款保险法》的内容进行修订。[4]

日本存款保险的初始制度采用的是典型的“护航式”监管模式。20世纪80年代后期，日本的泡沫经济引发了大规模的经济危机，有相当一部分的大型金融机构倒闭。为了应对此次危机，日本政府对存款保险制度进行了较大幅度的修改，以应对日本金融市场的发展。

（二）日本存款保险制度的现状

日本存款保险的历史沿革表明，单纯的“付款箱”模式只能在事后进行补救，并不能在事前预测和有效的监管，缺乏应对危机的信息以及灵活的处置手段，不足以应对迎面而来的金融危机，英国北岩银行挤兑事件便是有力的证明。经过改革之后的日本存款保险机构除了具备一般单纯的付款箱“功能之外，还具备对问题金融机构的处置能力。在发生危机的时候，存款保险机构不仅对存款人负责还担负起了问题银行管理人的职责。这恰恰是“成本最小化”模式的精髓。

（三）日本存款保险制度的特点分析

1.日本存款保险法律制度较完善

从日本存款保险制度的历史沿革可以发现，《存款保险法》历经多次修订与相应法律法规的补充完善，例如《金融再生法》、《早期健全法》等，相应的法律制度得到了完备的发展。日本存款保险法律制度在降低金融风险、协助金融监管、维护金融市场的稳定方面起到的作用不断地得到扩大。但是，该制度还存在一定的进步空间，与金融市场高度发达的国家之间的差距中最突出的就是保险费的征收方式。美国从1993年开始就对投保机构以风险高低为依据来征收保费，然而经过多次修改的日本存款保险制度仍然是采用“一刀切”的征收方式。这实质上是对经营风险大的劣质银行的一种补贴与鼓励，意味着监管当局放弃了利用推行保险费率的差异化策略来激励其提高风险管理水平、促进银行稳健经营及降低系统性风险的政策目标。[5]

2.对问题机构的处置合理

在实践中DICJ主要运用两种方法来处理问题银行倒闭的问题，促进银行业间的优胜劣汰。其一是购买接管法（间接方式）,DCIJ首先要找到一家有意愿兼并破产银行的合作者并对其提供资金支持，然后顺利的完成银行重组，使破产倒闭银行顺利破产或者被兼并；其二是偿付法（直接方式）,DICJ在最高限额内按照约定赔付存款金。

当一家问题银行无法挽回以致濒临破产时,金融服务厅厅长会指派破产管理人接管问题银行来管理破产事务，将其中的不良资产卖给DICJ下属的处置回收机构(RCC),并且由破产管理人找到有意愿兼并破产倒闭银行的合作者。如果长时间没有找到合作者，破产银行的事务将会移交给DICJ的一个下属机构——日本桥银行进行短时间的管理，直到有意愿合作者的出现。在此期间,日本桥银行接受DICJ的监管。由DICJ提供资金帮助一般要满足三个条件：第一，有利于保护存款人的利益不受损失；第二，对资金的援助是合作者兼并破产银行的必备条件之一；第三，如果不及时的进行合并，将会给破产银行造成损失的最大化。[6]

（四）日本存款保险制度对我国的启示

从存款保险制度发展的世界范围内来看，美国是最早建立存款保险制度的国家，也是金融业与法律制度最完备的国家，其经验不可避免的被做一个模板在各个国家和地区进行实践。但不论是从我国的具体国情还是从金融市场的发展、演变过程来看，我国并不适合美国的“风险最小化”模式。我国的金融市场一直处于政策干预的前提下，发展的目标是不断地向市场化与自由化迈进；而美国的金融市场是长期的自由放任到干预的过程。相较于美国的模式，日本的存款保险法律制度对中国更有借鉴的意义。其中最重要的一个便是从日本的历史沿革过程中可以发现：日本的金融市场和金融体制也经历着从“护航式”到自由发展的过程。这就决定了日本的存款保险制度在功能定位上可以为我国提供更有利的参考价值。

1.完善相关的法律法规

日本存款保险制度的建立健全就是通过不断地补充完善立法，从而形成了一整套健全的金融法律保护网，使其目标得以实现的。我国的《存款保险条例》已经出台，标志着我国的存款保险制度的初步建立。但这样是远远不够的，还应当乘胜追击的推进保险制度相关法律法规的完善，尤其要首先将其功能进行定位。摒除不利的方式，通过不断地完善法律法规来保障其更好地发挥积极效应。通过法律法规赋予其一定的监管与破产清算功能，有利于存款保险制度的合理运作，达到有法可依、有章可循。

2.设立缓冲期

对于存款保险制度的功能定位在近些年我国宏观经济的形势下，应当设立一段时间的缓冲期（例如5年或者10年）。可以由最初赋予其一小部分的监管功能入手，待缓冲期过后再逐步赋予其其它的功能。

3.应赋予存款保险机构一定的监管权

严格的银行业监管可以保障存款保险制度的安全有效运行，在建立存款保险机构的同时有必要赋予其一定的监管权，提高银行监督机构的管理效率。从投保机构已进入到存款保险机构之时到日常的经营活动、出现危机后的破产倒闭，保证存款保险机构都处于实时监控当中，可以在出现问题是提出警告，或帮助其度过难关，或是帮助其实现兼并重组。

总之，日本JDIC在存款保险制度管理方面已经形成较为成熟的制度体系，我国在实践中的功能定位时可结合我国的实际国情予以借鉴。

三、我国实施“成本最小化”模式的可行性

本部分从当前中国的宏观经济金融市场环境、金融监管环境、金融法律制度环境以及公众的金融心理环境等四个方面进行分析。[7]

（一）宏观经济金融市场环境

多年来，我国一直保持着宏观经济的高速发展。经济的高速增长为金融市场的健康发展创造了良好的条件，此时建立起的显性存款保险制度恰恰为金融市场的稳定发展又提供了一剂“定心丸”。

1.宏观经济健康发展

近年来，中国宏观经济快速健康发展，在此时推出《存款保险条例》是个好时机。国际经验表明，在经济衰退或金融危机时建立存款保险制度的成本要大很多，而且操作不慎还有可能加剧系统性风险。[8]与其他国家在危机后相继推出并完善存款保险制度相比较，我国除了有着丰富的经验可借鉴之外，还有着相对稳定、健康的经济环境。

2.高储蓄率特征显著

如今的金融市场处在最为繁荣时期，投资方式也多种多样，但储蓄一直是中国居民的首选投资方式。而且在储蓄结构中可以发现，小额储户仍然占绝大多数。恰恰凸显了存款对于储户和金融体系的安全，这就决定了存款保险制度的关键作用，能够正确定位存款保险制度的功能类型显得尤其突出。

3.金融体制改革深化

到目前为止，我国银行业呈现出：资本充足、不良贷款显著下降的财务状况，而且公司治理和内部控制管理成果初见成效，四大国有银行顺利完成股份制改造。虽然这些改革促进了银行业的改革，有助于形成更加合理的存款保险机构。只是这些金融改革是政府主导的，不是市场而是政府在金融体制的改革中起到了主导的作用。启示我们在存款保险制度的功能类型定位上，要更加突出存款保险机构的职能，要赋予其监测银行以及其他金融机构的职责和对问题银行的处置职能，不能将这些这则一味地给予政府。

4.银行业风险集中

我国银行业进入了全面开放的阶段，外资银行开始在更广的领域、更深的层次向中国金融体系拓展。然而除了四大国有商业银行的资产以及其吸收的存款占50%以上，其他中小银行机构的竞争力不是很足，经营风险居高不下，在公司治理、创新能力、风险控制上都处于弱势。

5.新型金融理财产品参差不齐

金融市场的发展必然会伴随着金融衍生品的不断推出，这既是对金融市场的肯定，同时也为金融市场的安全留下了隐患。现阶段对金融衍生品交易规范不足，缺乏统一、高质量的金融评级制度以及信息共享机制。

（二）金融监管环境

1.中国银行业监管格局

中国的金融监管主要是从两个方面进行的：一是从行业管理的角度对整个金融行业来实施监督管理，以维护金融业的正常运行；另一方面是从国有资产管理的角度对国有控股或者是国家参与投资的金融机构实施监督管理，来维护国家对金融机构的投资收益，预防金融机构发生危机，减少国家财政遭受风险。由财政部代表政府进行监管，中国人民银行以及中国银行业监督管理委员会来对银行业进行监管。[9]

2.金融安全网亟待完善

虽然我国的存款保险制度已经推出，但是目前我国的金融安全网与其他国家相比较明显是落后的。[10]①目前我国银行体系和监管体制仍然存在许多不足之处，处于不断的发展与完善的过程中。同时监管水平不足，面对较为复杂的问题便不能完全的适应。②中央银行最后贷款人职能具有局限性。③金融安全网的各成员之间缺乏协作机制。这时更加体现出赋予存款保险机构职能以及赋予其什么样的监管职能的重要性。将一部分的监管职能以及对破产银行的清算职能赋予存款保险机构，不仅不会影响到现有金融安全网成员的利益，而且恰恰是在它们之间搭建起一座沟通协作的桥梁来协调各成员之间的关系，在处置问题金融机构时发挥协同作用，使成本最小化的同时提高金融安全网的有效性。

（三）金融法律制度环境

中国的金融机构在市场退出机制上是有法可依的，已经初步形成了较为全面的金融体系，从市场准入、结构治理、信息披露、监督管理等方面做到了有法可依，但仍存在着不足之处：

1.金融法律制度滞后于实践

我国的金融法律制度的变革一直采取的是先实践，再完善规范，其结果就是法律制度一直是落后于实践的发展的。存款保险制度就是一个很好的体现，在正式推出存款保险法律制度之前，我国一直是采取隐性的存款保险制度。一旦发生危机，政府便会提供全额的担保，这种制度淡化了存款人和金融机构的风险意识，最后不仅政府承担的压力巨大，而且破产银行往往成本达到了最大，及其不利于市场资源的配置与使用的合理化。

2.缺乏完善的市场退出机制

我国法律对金融机构的准入制度做了完善的规范，但对退出的规定就不是很详尽，主要是由《企业破产法》和《金融机构撤销条列》构成。过于笼统的、原则性的规定不利于实践中的操作，金融机构的退出不能完全依靠政府，要有详尽的、完善的法律制度来保障。

3.配套法律制度有待完善

纵使主要法律制度的再完善也要有相配套的falcon制度的支持与保障：明晰银行的产权以及出资人的股权，加强风险管理制度、规范金融中介的业务活动以及强化金融机构的信用评级制度等等。

（四）公众对金融市场的心理

现阶段我国社会公众对金融风险的意识逐步增强。国家信用的长时间庇护使得存款人从未担心金融风险的发生，在我国广大存款用户的意识中银行倒闭是不可思议的。伴随着金融改革的深化以及对外交流的增多，金融风险日益暴露，国际金融危机的此起彼伏震醒了沉睡中的我国社会公众的存款风险意识。但由于我国存款人口众多、大多数缺乏专业知识且分布范围之广泛，单纯的依靠存款人来对金融机构的经营进行监督管理是不可能的。这就需要存款保险机构来适时的、适度的对金融机构监管。

四、以成本最小化定位我国存款保险制度功能的几点建议

我国存款保险制度能否实施的顺利、能否真正的实现对存款人利益的保护，关键在于将存款保险制度的功能定位好。笔者认为，我国对存款保险制度的功能定位应当定位为“成本最小化”模式。因经济的发展以及历次金融危机的经验表明：单纯的“付款箱”模式已经无法满足金融市场发展的需要，还必须具备对投保金融机构的日常经营管理的参与以及处置问题银行破产清算的功能，大多数的国家开始转向具备多元化功能的“成本最小化”和“风险最小化”模式。作为大国经济体，我国的金融格局已经发生了巨大的变化：我国利率市场化改革的不断深入，中小金融机构的发展尤为迅速，整个金融市场呈现出竞争愈演愈烈、优胜劣汰的竞争模式。此时需要赋予存款保险制度对破产银行进行清算的功能，使金融机构可以有序的退出市场，维护市场的稳定秩序；同时更要赋予其小部分对金融机构的日常监管功能，做到对危机的未雨绸缪。这些都是“付款箱”模式无法达到的。

关于“风险最小化”模式，笔者认为我国不宜过快的采用这一模式。一是我国刚刚建立存款保险制度，此时若强行生搬硬套的采用“风险最小化”模式，恐怕会适得其反；二是赋予存款保险机构诸多的功能需要现有的金融体系做出一定的调整，这个过程需多方进行配合。三是依照目前我国的金融安全网来看，对问题银行的援助功能由央行向其提供支持，按“风险最小化”模式理论来讲，存款保险机构此时应当对问题银行进行援助。这就会与央行的职能发生冲突，浪费监管资源。因此，依目前我国的情况来看，应定位为“成本最小化”模式，我国存款保险制度在“成本最小化”模式下，应当具备的功能包括：

（一）对受保存款赔付

笔者认为我国的存款保险制度应当首先具备该项功能，这不仅仅是对广大存款人的保护，也是对我国脆弱的金融体系的保护。一方面可以减轻国家财政的巨大压力，另一方面也激励着存款人将更多的存款投入到银行当中，从而推动了我国金融市场的繁荣。

（二）一部分监管功能

笔者认为我国的存款保险制度中应当赋予存款保险机构一定程度上的监管权，原因在于如若赋予了其处置问题银行的功能，那么就要赋予其一定的监管功能。作为金融安全网中的最后的屏障，相对于银监会的监管，存款保险机构的监管更具有专业性、针对性更强，主要集中于投保金融机构的风险状况、信用评级、预警系统等的监测。制定并执行相关的规章制度，对投保金融机构的风险进行监测并对其信用等级进行，以达到实时监测，防患于未然。

（三）处置破产银行

当前我国金融机构的破产依旧参照公司的破产程序来进行，如今出台了显性存款保险制度之后，笔者认为应当赋予存款保险机构与银监会一起对投保机构破产清算的功能（以存款保险机构为主）。在发生金融危机时，已经采取了补救措施仍无法挽回以致问题金融机构破产倒闭，存款保险机构可以组织实施对问题机构的处置，并参与投保问题机构的破产清算，行使代位求偿权，使已经破产的金融机构的损失降到最低。

（四）有利于银行业的公平竞争

随着近年来我国金融市场改革的如火如荼，中小金融机构得到了较大的发展，在一定程度上改变了我国长期以来四大国有商业银行一直占据垄断地位的局面，但是中小金融机构也越来越面临着来自不仅仅是大银行的威胁，还要受到一部分外资银行的冲击，竞争的压力之大和所处地位的不利更需要法律的保护。存款保险制度有利于营造一个更加公平合理的竞争环境。[11]

[1]《存款保险条例》已经2014年10月29日国务院第67次常务会议通过，自2015年5月1日起施行.

[2]杨涛:“对存款保险制度的五点思考”,载《视角》2015年第05期.

[3]魏加宁等：《建立存款保险制度与完善金融安全网》，中国金融四十人论坛课题，2014年9月，第775页.

[4]日本还曾于1973年9月公布并实施《农林水产业生产合作社存款保险法》并于1973年9月成立了农林水产业生产合作社存款保险机构，但该机构独立于DJIC.

[5]日本存款保险制度课题组编写的《日本存款保险制度》，中国金融出版社，2008年.

[6]李静，美日存款保险制度比较与启示[D]，山东大学硕士学位论文，第22～23页.

[7]雷振宁，试论存款保险法律制度的基本功能[D]，西北大学硕士学位论文，2009年6月，第32页.

[8]苏宁：《存款保险制度设计：国际经验与中国选择》，第72页.

[9]杨松，《银行法律制度改革与完善研究——调控与监管的视角》，第405～406页.

[10]苏宁，《存款保险制度设计国际经验与中国选择》，第78页.

[11]欧阳仁根，论我国存款保险制度的构建，载于《法学》2004年第9期.

丁洁，女，学校：中央财经大学，年级：研究生三年级，学院：法学院，专业：法律（非法学），研究方向：金融法。