新时期基层法律服务工作者的职业定位分析

李文权

河南大学法学院，河南 开封 475001



新时期基层法律服务工作者的职业定位分析

李文权

河南大学法学院，河南 开封 475001

基层法律服务工作者的出现曾弥补了我国律师数量的不足，也为改革开放初期市场经济的发展做出了巨大的贡献。新时期基层法律服务工作者的生存环境与以往相比发生了很大的变化，基层法律服务工作者只有了解自身的职业特征、扬长避短，有一个明确的职业定位，才能谋求长远发展。

法律工作者；基层法律服务工作者；基层法律服务所

基层法律服务工作者，是指符合《基层法律服务工作者管理办法》规定的执业条件，经核准执业登记，领取《法律服务工作者执业证》，在基层法律服务所中执业，为社会提供法律服务的人员。20世纪80年代末，伴随着改革开放的浪潮，社会纠纷数量急剧增多，需要大量能够提供法律服务的专业人才。在当时，我国律师数量十分有限，基层法律服务工作者的出现，一方面了弥补了律师数量的不足，另一方面也满足了当时社会大众对法律服务的需求。20世纪90年代至20世纪末，基层法律服务工作者数量急剧增长，工作区域也从我国东部沿海地区扩展到西部内陆地区、从发达的大城市扩张到落后的偏远地区，业务范围也是十分广泛，除了刑事诉讼以外，在其他各类案件中均能见到基层法律服务工作者的身影。21世纪初以来，随着国家相关政策的出台，基层法律服务工作者的发展呈现下滑趋势。根据司法部早期统计数据，截止2007年底，全国有乡镇法律服务所16535个，城市街道法律服务所4948个，基层法律服务工作者78146人。①随着社会矛盾复杂化对法律工作者提供的法律服务提出了更高的要求，法律工作职业化成为必然的发展趋势。在法律工作职业化的大环境下，基层法律服务工作者表现出的准入门槛较低，业务素质不高、职业竞争混乱等不良现象严重影响了自身的发展。因此，当下基层法律服务工作者只有结合外部职业环境、自身职业特征，有一个清晰的职业定位，才能谋求长远的发展。

一、关于我国基层法律服务工作者管理规范的梳理

自20世纪80年代，我国针对基层法律服务工作者制定的管理规范有：(1)司法部于1991年9月20日发布《乡镇法律服务业务工作细则》；(2)司法部于2000年3月31日发布《基层法律服务工作者管理办法》②(3)司法部于2002年9月12日发布《关于加强大中城市社区法律服务工作的意见》；(4)2012年修订的《民事诉讼法》第58条明确规定基层法律服务工作者可以作为诉讼代理人；(5)2015年2月4日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法的解释〉》(以下简称《民事诉讼法适用解释》)第88条规定基层法律服务工作者作为诉讼代理人需要提交当事人一方位于本辖区内的证明。通过上面地梳理可以发现，有关管理规范仅以条文形式见于一些法律文件之中，但始终没有一部像《律师法》一样的，以基本法的形式对基层法律服务工作者进行专门管理的法律规范。

二、我国基层法律服务工作者职业环境的转变

(一)我国基层法律服务工作者形成初期的职业环境

上世纪80年代末，我国在东南沿海的广州、福建等地区率先推进改革开放。与计划经济不同，市场经济表现出市场主体多样化、贸易形式多样化、经济关系复杂化等特征。伴随着经济的迅速发展，纠纷数量急剧增加、纠纷关系越来越复杂，对法律服务的数量和质量提出了新的要求。当时，我国律师数量不足，难以满足现实需求。现实条件，促使基层法律服务工作者这类特殊群体的出现。作为法律服务的提供者，基层法律服务工作者与律师一起成为以提供法律知识为主要内容的法律工作者。最初基层法律服务工作者主要以应聘担任法律顾问、代理参加民事、经济、行政诉讼活动，主持调解纠纷，解答法律疑问，代写法律事务文书，协助办理公证事项，协助司法助理员开展法制宣传教育和其他有关业务工作。③

(二)新时期我国基层法律服务工作者的职业环境

当下，我国经济快速发展，社会关系越来越复杂。社会矛盾的复杂化对法律工作者提供的法律服务提出新的要求。法律工作职业化成为一种必然趋势。法律工作职业化的主要特征包括法律职业的专业化、严格的准入制度、职业的自治、法律职业者形成的法律思维、掌握法言法语，并具备职业化的技能和伦理。④无论从数量方面还是质量方面，法律工作职业化的进程在改革开放后的三十多年里都有了极大的发展。同样作为法律工作者，律师在法律工作职业化方面表现尤为突出，在这方面基层法律服务工作者明显落后。这也导致基层法律服务工作者在与律师的竞争中处于劣势。新时期，基层法律服务工作者如何发挥自己的职业优势、弥补自己的职业劣势，将成为基层法律服务工作者能否取得长远发展的关键环节。

三、新时期我国基层法律服务工作者的职业特征

(一)新时期我国基层法律服务工作者的职业优势

(1)扎根基层便利服务基层群众。基层法律服务工作者挂靠在基层法律服务所开展职业活动，而大多数基层法律服务所就设立在城市的街道、社区以及一些偏远地区。基层法律服务工作者扎根，极大的便利了为基层群众提供法律服务。扎根基层、便利的法律服务渠道，成为基层法律服务工作者提供法律服务的具体优势。(2)熟悉地域知识推动纠纷解决。基层法律服务工作者可以利用自身了解的地方知识，将当事人基于地方性知识的“诉求”转化为更加接近于国家规定的法定权利，尽可能保护基层群众的诉讼利益，推动纠纷的有效解决。(3)收费标准符合基层群众消费预期。在基层社会，基层群众面对的纠纷，绝大多少集中在诉讼标的额较少的纠纷(如离婚纠纷)或无诉讼标的额的纠纷(如邻里纠纷)⑤。类似纠纷法律关系相对清晰、简单，因此基层群众愿意支付的诉讼代理费用也就相对较少。基层法律服务工作者较低的收费标准恰好符合基层群众的现实需求。

(二)我国基层法律服务工作者的职业劣势

(1)职业素养偏低。当下很大一部分基层法律服务提供者是没有法律知识的相关学习经历，仅是有一定学习能力，多数人通过自学积累了相应的法学知识，然后获取职业资格。并且基层法律工作者长期处在基层，接触案件类型单一。面对单一性、重复性的案件，很多基层法律服务工作者缺乏不断学习新知识的动力。这些原因也导致基层法律服务工作者的职业素养偏低。(2)职业道德规范缺失。由于国家对基层法律服务工作者的管理不够规范。一些基层法律服务者为了满足新的资质要求，在学历上造假；在具体工作中胡乱收费，甚至有一部分人打着律师的旗号欺诈当事人。有的基层法律服务工作者为了一时的利益，向司法工作人员行贿，严重损害了公平正义。基层社会倾向于人情社会，人与人之间的关系错综复杂，一些基层法律服务工作者把主要精力集中在如何与法院、检察院工作人员搞好关系，打法律的擦边球，钻法律的漏洞，借助对行政权力的利用实现执业垄断。很多地区存在基层法律服务工作者以各种无端理由向当事人收取费用，利用当事人不懂法向当事人隐瞒实情，或者怂恿当事人进行一些不必要的诉讼活动等。

四、新时期我国基层法律服务工作者的职业定位

“作为一个拥有超常规的庞大人口，而且地区间的发展极不平衡的社会，我国目前的法律服务及其提供者、接受服务者等又存在着种种明显的分化和差异”⑥。新时期这些存在的分化和差异主要表现在四个方面：首先，提供法律服务的群体分为律师和基层法律服务工作者两类；其次，法律服务的内容和数量在城乡地区分布存在很大差异；再者，法律服务的需求者分为不同层级；最后，法律工作者内部因专业界定，表现出很大差异。

社会发展的一个必然结果是社会分工更加细化，法律服务专业化尤为突出，万金油律师早已成为历史。市场环境下，法律服务者只有发挥自身优势，明确职业定位，才能寻求发展。

(一)从外部环境观察基层法律服务工作者的职业定位

近年来，随着国家对法治建设的重视，以及法学教育推广，职业律师数量增多。这对基层法律服务工作者的生存产生了巨大的挑战。但是，那些经济发展缓慢，现代化程度较低的城市对职业律师的缺乏吸引力。在偏远地区和小城市，律师数量十分有限法律这也为基层法律服务工作者的发展提供了市场和机会。

(二)从自身条件观察基层法律服务工作者的职业定位

基层法律服务工作者贴近人民群众、便利为基层群众提供法律服务，了解地域文化、能够有效解决纠纷，收费标准较低，符合基层群众的法律服务需求。面对基层社会的简单法律纠纷，基层法律服务工作者完全可以胜任。综合基层法律服务工作者自身的职业特征，面对来自基层的一些简单社会纠纷，由基层法律服务工作者作为诉讼代理人会比律师作为诉讼代理人更合适。

(三)从法律规定观察基层法律服务工作者的职业定位

《民事诉讼法》规定基层法律服务工作者可以被委托为诉讼代理人。《民事诉讼法适用解释》规定基层法律服务工作者被委托为诉讼代理人时，应当提交当事人一方位于本辖区内的证明材料。法律这样规定的理由是：(1)从法律解释的角度出发，《民事诉讼法》的规定并不当然认可基层法律服务工作者有资格为全国范围内的当事人服务；(2)基层法律服务制度设立的目的，在于满足基层的法律服务需求；(3)司法部曾规定基层法律服务工作者不能代理当事人任何一方均不在本辖区内的民事、经济、行政诉讼案件。

总之，结合基层法律服务工作者的发展概况、职业特征、职业环境、服务定位以及在法治建设中扮演的角色，可以发现，只有扎根基层社会、面向基层大众，才能充分发挥基层法律服务工作者的职业优势、规避其职业劣势。同时，基层法律服务者的发展也将促进我国法治社会建设的全面推进。

[ 注 释 ]

①2008年司法部关于基层法律服务工作调研报告.

②根据2004年5月19日国务院做出的<国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定>的第68项，司法部基层法律服务工作者执业资格认证.

③<乡镇法律服务所工作细则>，司法部令第19号，1991-9-20.

④刘欢唯.中国改革开放以来法律工作者职业化的趋势和问题[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2011.9.

⑤关于诉讼费用的讨论，参照王亚新.农村法律服务问题实证研究(一)[J].法制与社会发展，2006(3).

⑥王亚新.农村法律服务问题实证研究(一)[J].法制与社会发展，2006(3).

D

A

2095-4379-(2017)21-0109-02

李文权(1991-)，男，汉族，河南洛阳人，河南大学法学院，法律硕士，研究方向：民商法。