对《干部档案工作条例》修订完善的思考

文·闫金明

对《干部档案工作条例》修订完善的思考

文·闫金明

建设社会主义法治国家要求建立健全各个领域的法律法规体系，以法治思维、法治方式来规范和调节各方面的工作。干部人事档案作为国家档案的重要组成部分，也必须依法规范、依法运行，不断加强制度化、规范化建设。从当前实际需要看，应当以修订完善《干部档案工作条例》（1991年中共中央组织部、国家档案局联合印发，以下简称《条例》）为抓手，抓紧健全完善干部人事档案法律法规体系。

一、《条例》在档案法律法规体系中的地位和作用

《档案法》是全国人大常委会通过的一部规范档案工作的专门法律。《条例》是根据《档案法》制定出台的部门规章，根据《立法法》的有关规定，其在法律法规体系内的效力位阶，低于国家立法机关通过的法律和国务院颁布实施的行政法规。但我们应看到，迄今为止《条例》仍是针对干部人事档案工作作出专门规定的效力最高的规范性文件。《条例》自1991年印发以来，在规范干部档案工作，建立科学的干部档案工作机制，推进干部档案工作深入发展等方面，发挥了重要作用。但由于其出台26年来一直没有进行修订，已不能完全适应形势任务的需要，所以应当及时予以修订，与时俱进地推进有关工作，巩固和发展干部人事档案工作的创新成果，完善干部人事档案法律法规体系。

二、修订《条例》的必要性和紧迫性

其一，党的十八大以来，党中央反复强调要全面从严治党、从严治吏。从严管理干部档案是从严治吏的重要一环，对此作出一系列新部署、提出一系列新要求，其中许多需要以法律法规的形式固定下来。

其二，几十年来干部人事制度改革深入推进，《条例》印发时公务员制度还没有推行，还是“大一统”的“干部身份”概念，而现在不仅公务员、事业单位、企业领导人员管理等各成体系，在各有关群体内部也不断细化、深化，干部人事管理的政策法规有了诸多重大调整，干部档案工作需要与之相衔接、相呼应。

其三，从干部档案工作本身来看，尽管《条例》没有修订，但中央有关部门围绕从严管理档案、档案收集整理、保管利用、审核调查等出台了一系列细则、办法，积累了许多新的实践经验，有的需要上升到法律法规的层次，以更好地指导今后的工作。

其四，从坚持问题导向、破解工作难题的角度来看，近些年出现的一些档案造假、“假干部”“假履历”等问题经常引起社会热议，解决这些新产生的困难和问题也需要从法规和制度的层面来研究改进。

因此，修订完善好《条例》，对于健全完善干部人事档案法律法规体系，深入推进新形势下的干部人事档案工作，具有十分重要的意义，也是一项迫切需要进行的工作。

三、《条例》修订的几点建议

《条例》的修订，应当充分体现中央对档案工作和干部人事工作的新精神、新要求，吸收干部人事档案工作的新经验、新成果，形成更加科学完善的档案工作机制，将干部人事档案工作深度嵌入干部选拔任用的链条，使之更好地为干部人事工作服务、为国家档案事业服务。

一是关于《条例》的名称及效力位阶。考虑到干部人事制度分类改革的不断发展，以及近年来有关文件中多使用“干部人事档案”这一提法，建议将《条例》名称修改为《干部人事档案工作条例》。同时，应提升其效力位阶，可考虑由党中央、国务院印发，在党内法规体系中，《条例》是仅次于党章、准则的党内法规；在国家法律法规体系中，由国务院颁布即成为行政法规，仅次于全国人大及其常委会通过的法律。这样对其效力位阶进行提升，有利于提高其严肃性和权威性，有利于其执行和落实。

二是关于干部人事档案的内容。根据干部人事档案工作的新情况和工作实际，目前干部档案内容可以作适当调整。比如第三类“鉴定、考核、考察材料”，可调整为“考察、考核、鉴定、审计材料”，第四类“学历、评聘专业技术情况材料”，可调整为“学历学位、职称、学术、培训等材料”，第八类“处分材料”可调整为“组织处理、处分材料”等。此外，还可以考虑增加部分内容，比如“学历学位材料”中增加通过学信网等权威渠道查证生成的学历学位认证材料，“政审材料”中增加干部档案审核的结论性材料及相关调查证明材料，“处分材料”中增加组织诫勉以及其他组织处理意见等材料，“任免材料”中增加越级提拔、破格提拔等材料。

三是关于档案材料的收集。为了进一步严格管理，确保档案真实性，可以考虑增加有关规定。比如，档案材料由干部所在单位组织人事部门负责收集，填写《档案材料转递单》后送交归档。对绕过单位组织人事部门送交的个人档案材料一律不予接收。《档案材料转递单》中需注明材料归档原因、时间、送交人和接收人等信息，并存入文书档案。又如，档案材料形成部门必须按照有关规定规范制作档案材料，签注形成人和形成时间，并于形成之日起一个月内送交干部档案管理部门。再如，对归档材料填写不规范、手续不完备或干部基本信息与组织审核认定不一致的，一律不予接收，并责成材料形成部门重新制作或补办手续。

四是关于档案转递。建议增加以下规定以防止档案转递环节的造假行为和不规范操作。即转递档案时，对拟接收的干部档案要逐份逐页进行审核，对档案中缺少材料情况及其他需说明的问题逐一清点，列出清单。如发现干部基本信息认定不符合政策，或存在涂改、前后记载矛盾，甚至有造假嫌疑的，不得直接接收，应当由档案转出单位负责调查核实，作出组织结论后再办理转递手续。档案转出单位需随档案一并提供《干部人事档案材料转递单》，经转出、接收双方签字确认后存入档案，以厘清前后管档单位责任。

五是关于干部人事档案的数字化。数字化档案是干部档案的信息化实现方式。建议将数字化档案建设、管理、使用的要求在新《条例》中设立专章。强调干部档案数字化是组织工作信息化的重要组成部分，是防止档案涂改造假、建立惩防机制的重要手段和基础保障。数字化档案是同期纸质档案的真实反映和客观记载，与纸质档案同等效力、同等管理。按照“统一标准、自上而下、统筹推进、分级负责、分步实施、安全规范、以用促建”的原则，积极推进干部档案数字化工作。对数字化档案要定期扫描更新，及时备份管理，有条件的要实现异地备份。运行数字化档案的网络系统要符合国家有关规定，确保数据安全。

六是关于干部档案审核。干部档案审核已成为干部档案工作的重要内容，是从严管理干部的重要方面，建议在新《条例》中增设专章。按照“凡提必审、凡转必审、凡进必审”原则，实行干部档案任前审核制度。各级党委（党组）及其组织人事部门，要按照干部管理权限和“谁管理、谁把关，谁考察、谁审核，谁签字、谁负责”的原则，对档案进行严格审核。对拟提拔重用干部，在干部动议环节先审核档案，未审核的不得进入下一环节；在干部考察环节，考察组要进一步审核档案，并送干部信息管理部门审核确认。严把“入口关”，对新录用、聘用等新进干部队伍人员，要预先审核干部档案，未审核或审核发现问题未核实清楚前，暂缓调动、录用、聘用等手续。对干部档案进行全面审核，重点审核干部的出生时间、参加工作时间、入党时间、学历学位、工作经历、干部身份、家庭主要成员及重要社会关系等重要信息，对干部重要信息有涂改，或前后记载矛盾，甚至有造假嫌疑的，一律启动调查核实程序。经调查核实，对干部档案存在弄虚作假、欺骗组织行为的，要按照有关规定进行严肃处理，未作处理或处理未过影响期的，不得提拔重用。问题一时难以查清的，记录在案、另册管理，未查清前不得交流调整到重要岗位或提拔重用。同时，干部档案审核认定结果要与干部本人见面，由本人签字确认，存入本人档案，并在此后的干部工作中严格运用，确保档案信息真实、准确。

七是关于纪律和监督。为落实从严管理干部档案的要求，严明组织人事纪律，为违规违纪问题处理提供政策依据，建议增设纪律和监督专章。充分吸收《中国共产党纪律处分条例》和《干部人事档案造假问题处理办法（试行）》的相关规定和要求，进一步明确纪律要求。严肃查处违规违纪行为，对档案工作中出现严重问题的要全程倒查，按照有关规定追究有关领导干部及直接责任人的责任。

（作者单位：山东师范大学）