高校去行政化的法律困境与对策

2017-01-29 15:28
法制博览 2017年32期
关键词:行政化学术大学

宋 琦

延边大学,吉林 延吉 133002

高校去行政化的法律困境与对策

宋 琦

延边大学,吉林 延吉 133002

我国高校教育中的长期行政权集中模式,使我国高校的学术自主权受到严重限制。为此,21世纪以来,我国提出了“高校去行政化”的概念,试图解决高校过度行政化的问题。我国虽然已经在高校去行政化的路上已经走了一段时间,却仍未找到适合中国的高校去行政化道路。本文从法律角度对高校去行政化进行分析,阐述了高校去行政化所面临的困境并提出可行性建议,为我国高校去行政化建言献策。

法人治理;去行政化;行政权

高校去行政化,一个被热议了很久的话题,在很多专家学者看来,中国的学术界之所以难以成就大师,很大原因在于行政权力对教学和学术的干预。早在2012年,作为中国改革开放排头兵的深圳市就创立了“南方科技大学”试水高校去行政化。中国科技大学前校长朱清时,担任南方科技大学首任校长,开始了探索中国高校去行政化之路。在南科大建校过程中,面临着各种困难和挑战:与教育部各种规定格格不入,与深圳市政府的各种艰难磨合、学校各种规章制度的新建等。但不论如何,南方科技大学走出了高校去行政化的第一步,为以后在这条路上走得更远奠定了一定的基础。

一、高校去行政化的法律困境

(一)行政权主导的局面难以打破

一方面,“官本位”思想在高校管理中仍占主导地位。据相关研究表明,中国的高校在努力提升自我成为国际名牌大学的过程中,最需要解决的问题是去除“官本位”的思想。中国有着深厚的官僚主义传统,“学而优则仕”是中国传统知识分子的理想追求,发展到近代以来,运用行政权力管理高校教育,其实这种思想方式逐渐沿袭下来。在几十年的高校建设中,行政权在高校教育中占据主导地位,政府机关高校的领导者,从高校建立、变更以及学科建设方面,均有行政权力的参与。这种长期的行政权模式,使本来就存在的“官本位”思想更加严重。另一方面,高校去行政化在实际执行中困难重重。中国有句古话叫做“官大一级压死人”,这句话运用在当前艰难的高校去行政化进程中颇为合适。去行政化,从某种意义上来讲,是去利益化、去权力化,是对当前现有的利益格局的变动,所以说,必然会触动某些人的利益。而被触动利益者,往往是去行政化中的执行人,这就相当于让其自绝后路。很明显,执行者在执行过程中,必然会存在说一套做一套、阳奉阴违的情况。因为一旦去行政化,就取消了行政级别,就不能享受相应的待遇,中国高校有部属高校、省属高校以及省部共建高校,与之相对应的是,其行政领导者,享有副部级、省厅级待遇,这种待遇,不仅仅是工资的不同。在中国当前人情社会的条件下,具有行政身份,可以为自己以及为他人谋利益,同时也有可能成为腐败的温床。即使行政领导者能够洁身自好、清正廉洁,行政身份也能够给自己带来的其他隐性好处,比如“裙带关系”等。

(二)高校法人治理机制不健全

首先,从本质上而言,高校应该是独立的事业单位法人,有权独立行使权利和承担义务。但高校的特殊性,影响其独立地位。高校虽然有独立的章程,但在行政命令面前,就显得非常脆弱。归根结底在于,不仅仅学术权,而且财政权,都受制于行政权,因此,其不可能有完整的法人治理制度,无法独立做出决定,处理日常事务。这是去行政化的重要阻碍之一。

再者,其决策的不民主性,高校作为独立的法人组织,应当采取集体决策集体负责的原则,处理日常事务。但在实际情况中,决策往往是几个人决定的,实行个人主义,很多情况下,都是一拍脑门做出的决策,不利于高校的长远发展。另外,广大教职工对决策过程参与积极性并不高,其中既有决策内容与己无关,或者自己的意见起不到实质作用,这些都导致决策的科学性令人质疑。

同时,民主监督流于形式化。一个组织的健康运行,离不开内部外部各方面的监督,就高校而言,其外部监督主要是行政机关的监督,这里要说的是,行政机关的监督是短暂性的、临时性的,行政机关由于其工作的复杂性,为高效地时时监督管理,只能重点抓某项工作;在内部监督方面,由于实质上的个人决策,和担心打击报复、与自己利益无关等,内部监督也就流于形式。

(三)相关法律和制度建设的不完善

法律制度规定得过于原则化。一条法律规则,应该包括假定条件、行为模式、法律后果三项内容。从我国目前已经制定的有关高校去行政化的法律法规来看,大多倾向于有关行为模式的规定,对法律规则非常重要的法律后果,即违反法律规则所应当承担的法律责任,法律规定要么模糊不清,要么就根本没有规定,不利于增强法律法规的权威性。而在去行政化的过程中,所面临的问题是复杂多变的,法律即使无法解决所有问题,也应当尽可能详尽。而现有的有关法律法规的法律位阶大部分比较低,只有专门针对高等教育的《高等教育法》属于法律,其他的《规定》、《办法》等,法律位阶都比较低,难以形成统一的规范,不利于法律的实施。

二、高校去行政化的法律路径

(一)处理好行政权与学术权的关系

1.转变政府职能,转变思想观念

所谓“破而后立”,欲使政府在高校去行政化中发挥积极作用,首先应该转变政府机关的思想观念,“为人民服务”不应当仅仅作为一种口号,还要落实到实际行动。转变全传统的权力观念,做到政府权力为高等教育服务,为高校发展服务。政府应该发挥在促进公益教育事业、发展文化产业方面的作用,由高等教育的直接参与者,变为监督者、服务者。同时转变政府职能,要精简高校发展所需的相关手续,真正做到简政放权,不故意制造各种不必要的条件。政府应当仅仅作为高等教育发展的财政支持者和法律监督者。政府同样要帮助高校积极参与市场竞争,帮助届高校建立产、学、研相结合的体系,提高高校的自身生存发展体系和能力。

2.转变高等教育体制,发挥高校的主导作用

与西方的高等教育体制相比,我国高等教育体制最明显的特点,这是公立高等院校占院校的总比重中的大多数。而且,由于我国把高校分为一本、二本、三本,以及对民办教育从事高等教育的诸多方面的限制,使得我国民办高等教育难以发展起来。今后高等教育体制的改革方向,就是要转变高等教育的发展模式,把公立高校和私立高校放在同等平台竞争,平等地对待双方。我国也应该积极鼓励私立教育的发展,让公立高校真正地参与到与公立高校的竞争中。公立高校要增强其市场化的能力,不再一味地依靠政府输血的方式维持其发展。

3.区分好行政权与学术权的界限

我国高校去行政化之所以艰难的原因之一,就是高校内部的行政权与学术权的挂钩,这种机制导致了很多从事学术的学者追名逐利,谋求升迁。而随后的改革方向,就需要理清管理与学术之间的关系,管理的归管理,学术的归学术。这样,既可以增强高校管理的专业性、科学性,又能使从事学术的人专门研究学术。当然,经济基础决定上层建筑,将进行区别划分,就应当是学术人员的待遇等于甚至高于管理人员,才能产生实际效果。

(二)完善高校法人制度

1.建立符合现代大学的校长和管理人员产生制度

历史经验表明:一所成功的大学,校长的管理理念起着至关重要的作用,校长和管理者的管理水平,在一定程度上也代表着一个学校的发展高度,具有丰富的知识素养与管理能力的管理人员,是建设好大学的必备要素之一。因此,高校去行政化必须摈弃过去的行政任命制度,由过去由政府直接任命大学校长和主要管理人员,向采用聘任制转变。通过聘任制来选任校长,要综合考虑候选人要管理能力和学术水平,通过规范的章程和流程来产生校长,保证选任的公平性。此外,被聘任的校长,要尽量做到专业化和职业化,并允许在学校内部和社会监督。

2.建立现代大学治理制度

要建立现代大学制度,就要借鉴西方高等教育的现成的经验和教训,通过董事会来治理学校。西方已经拥有较为成熟董事会治校制度。董事会因组成人员的复杂性,代表的利益具有不同性,因此在做出决定时,往往会考虑各方利益,并以达到最大效益为目的,可以提高管理效率。另一方面,通过董事会治校,可以使高校内部监督充分发挥作用,使普通教职工真正参与到决策监督中来。

3.增强现代大学的公益性和利益性

高校作为“传道授业解惑”之地,理应具有公益性,但是从某些层面来看,高校的公益性和利益性并不矛盾。大学对高等教育事业的主要承担者,承担着提高国民文化水平提高国家综合软实力的作用,应当具有公益性,也许高校履行社会责任的体现。但是,高校的功利性并不排除其利益性,通过一定程度的盈利活动,不仅可以解决用高校的财政资金来源问题,还可以奖励优秀的教职工和学生。不同于中国的公立大学,西方高校的办学资金来源主要是校友捐赠。通过奖励优秀学生,学生毕业后再捐赠给学校,成立基金会,实现教学资金的良性循环,并且避免了由于需要政府财政拨款而对学校学术自主权的干涉。

(三)健全高校去行政化的法律保障制度

确立法律在高校去行政化中的权威。法律是制度的保障,法律应当在高校去行政化过程中树立权威。在这里需要明确,高校既然是独立的法人主体,就应该通过法律来保障其独立地位,也应当独立享有权利和承担义务。确立了高校的法律地位,就可以在法律层面排除行政权力干涉。其意义不仅如此,高校还可以通过其独立的地位,主动参与到与其他高校的竞争中,提高高校的综合竞争力。通过建立违反法律的惩戒机制。去行政化过程中,之所以会出现“阳奉阴违”的行为,就是因为即使违反有关去行政化的法律也不用承担任何法律责任。以法律规定的形式,明确违法的责任,建立相关的惩戒和罢免机制,方可以使其正确履行职责。不断促进去行政化相关法律制度的完善。针对我国当前去行政化立法的模糊和笼统性,下一步的立法方向是,针对去行政化中遇到的问题,做出有针对性的立法。并且,有关立法不应当仅仅停留在政策和法规方面,而要提升到法律层面,才能提高法律的权威性和执行力。对于去行政化中的各种情况,要及时提调整相关立法,以适应出现的新情况、新问题。

三、结语

高校去行政化已经是不可阻挡的潮流,虽然我国高校去行政化进程比较缓慢,这其中也遇到了许多困难,但是,进步总是在不断克服困难中前进。只有真正将学术权回归大学,才有可能给钱老的“钱学森”之问一个完美的答案。

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2095-4379-(2017)32-0026-02

宋琦(1994-),男,汉族,山西晋中人,延边大学,2016级法律(法学)研究生,研究方向:行政法。

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