PPP模式的法本质与功能研究

姚 广

天风期货股份有限公司，上海 200000

PPP模式的法本质与功能研究

姚 广

天风期货股份有限公司，上海 200000

PPP模式(又称政府和社会资本合作)被认为是公共部门和私营部门合作提供公共物品的制度安排亦可以说PPP即城市基础设施的具体项目以及某一类公共物品与服务的提供是政府和某私人部门协作来共同承担的，故而这一合作模式又具有明显的公共性。政府于此合作模式中不但担任投资者的角色，而且还同时兼任了监管的重要角色。我国政府以及某些公共部门把些许项目贯以特许经营权这一方式下方于高质量私企以及一些比较可靠的私人组织。PPP这一模式在给政府的财政减负的同时亦拉低了社会的投资的巨大风险。PPP模式独具公共性这一巨大优势，在与我国颁布的一系列法律法规相适应的同时，亦与其理论基础以及制度目的完美契合。按照我国经济法，PPP模式的公共性毫无疑问是它能够得以施行的法律依据。这于PPP可持续性意义深远，因而仔细剖析PPP模式的公共性同样重要那么我们接下来就具体深入的剖析探究PPP的公共性。

PPP模式；法本质；社会功能；经济功能

随着我国经济开始逐渐复苏缓慢增长，我国国家发展和改革委员会给下属相关部门陆续继颁发涉及策动PPP模式(又称政府和社会资本合作[1])以此共同完善我国城市基础设施和服务广大群众的公众基础设施的具体文件。然而即便在各级地方政府做出了大数量具体的PPP模式设计草案，亦有极其丰富的项目投资资金，可是实实在在如期开工完工的PPP却是廖如晨星。那么，到底是什么缘由让众多PPP夭折？本文章即据此为突破口，以PPP的公共性和PPP的经济法方面来详细分析探究。

一、PPP模式的法本质：以特许经营为理论核心

因为PPP的公共性这一独特征象使得PPP在公众基础设施的整个施工过程里，开启了诸多的导向领域的开发。在这个PPP的独特的世界里许许多多各色制度与日俱增，陆续颁布。但是全方位的多层次研究了解这一理论基础几乎是不能完成的，这是由于我们的公共服务所囊括的的问题以及具体的实践操作其实是一个包容性以及在学科上的兼容性很广的服务性的公众设施项目。那么，我们的下一步就是从特许经营这个突破口，综合利用运我国经济法来来具体分析探讨PPP。

(一)特许经营的特征

所谓的特许经营即为囊括了能源、水利、市政建设以及综合交通着许多类别的这类公众设施以及公众事业的诸多领域。我们政府启动PPP是要严格遵守我国一系列的法律相关规章制度法规——《基础设施和公用事业特许经营管理办法》[4]毫不含糊的遵照执行。行政法、民商法和全球经济法这一系类的相关研究于特许经营来说已经很多了。所以我们更应该把关注点放在经济法这样一个最基本的基点以此来研究。

(二)经济法研究特许经营协议的性质

业界于特许经营协议的性质的无额定，其实从来都是存在争端的，具体可分为两类。第一点就是主张把特许经营协议归类于到民事责任合同之中；第二个则又是觉得把它归于行政责任合同中更为妥当。但是就上面的分类来说的话，那么可以把特许经营分为两个具体点来具体分析实证。其一为“特许”，其二就是“经营”，如此一来则会导致左支右绌的尴尬境地。所以大家其实完全可以从整体上来具体把握这个概念，把它看成一个完整的个体加之以经济法论证，从而实现两者的有机结合与统一。从PPP公共性上来分析并且合与经济法方面的仔细的剖析。我们可以很容易的看到，于我们的日常生活里面，PPP在最开始的项目启动的时候，其实从头到尾就是和经济法的一系列的规章制度相系。就是经济法的发挥了它的具体效能从而保障了我们政府和民间私人企业的协作可以顺利的进行，共同完成公众基础设施的建造。所以，于政府和民间资本的协作进程中，我们要严密关注经济法里不诸多与合作相关的一系列的法定法规。

二、PPP模式的价值与功能之一：社会功能视角

托克维尔(1989)指出：“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个国家生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力”[2]。托克维尔表明了政府治理的莫出其右的地位，亦然指明了政府治理并不是全知全能的。特别对社会自治亦是国家管理无法替代的辅助方法做出申述。我们也可以这样解读即在保证政府占据管控地位的情况下我们可以把广大的民间引入合作。目前，因为以前传统的筹资以及融资方式来给基本公共服务所买所带来的供给低效和各级政府之间相互恶性争夺财政拨付的情况，进而引发一系列基本公共服务供给严重混乱的无序等诸多严重后果。这毫无疑问会加深社会矛盾。

(一)PPP模式可以缓解地方财政压力

纵览全球，世界上许许多多国家均遭遇了单一依靠国家资源并不可以适应不断攀升的基本公共服务巨额需求的难题，故此把PPP引进各国的具体治理实施措施必然是会引发社会各界的密切的关注。但是要怎样吸收社会各界资本积极加入PPP亦是世界诸多国家需要攻克的重大课题。PPP作为融资模式的重大创新，它亦是缓解诸多重要社会难题的确切行之有效的科学管理模式。但是不妨设想一下如果财政压力正真被缓解了，那么广大的社会资金还要一如既往的加入公共服务供给行列吗？这个结论毋庸赘述，吸收民间资本除了能解决目下资金短缺现状，亦能促进国家治理方法的革新，最终达到公共服务供给的高效供给。PPP的关键工作模式即为：吸收社会资本和其运作机制并结合以市场兼容和对接的来提供高质量的公共服务。而参与合作的民间资本的企业以及机构则可以帮助应对市场带来的部分压力，如此一来就可以绝对的高效节约服务成本还可以保证优质的服务质量。PPP是政府治理发挥资本效率以及节约财务的可行方法，它兼具最大最大限度吸引利益相关的合作方以及满足广大民众需求的和化解供需矛盾等一系列重要的意义。

(二)PPP模式增加政府的公务服务能力

在我们马克思主义为科学指导的社会主义国家，我们的政府一般来说均有下面几方面的具体职能即由政府来宏观调控一切市场经济行为以及社会公共服务等具体方面。我们的PPP模式即为我们政府提供公共服务这一关键职能的重要介质。借由我国经济法下属相关条例的公共物品理论，能够明确公共物品基本是归类为纯公共物品和准公共物品。前者与我们的具体的政府的职能—政府通过出台政策来对整个市场进行调控与规划相切合；而后者则适应于我们的另一的政府职能—政府于与民间资本展开协同合作得方式并且给予他们一部分适当权益，政府与私企共同分担责任和项目带来的风险。

PPP模式的理论基础即源于我们许多的第三世界国家因经济的慢慢增长，于我们的公共基础设施建设方面显现出愈来愈多的不足之处。例如，我们政府是天然的至高权利，但是我们的国家财政这一方则是体现出了金融资本以及民间资源缺乏等诸多问题；而相对的民间企业他们则是有充足的资本和广博的资源渠道，最重要的是没有实实在在的权力。与此同时，我们政府于公共基础设施的投资建造方面体现出愈来愈多的不足，心有余而力不足的情况之下。PPP模式的创新无疑是救命稻草。我们PPP的提出即为保障我们政府可以最适的对我们公共基础做出最优投资方案以便我们的人民均可享受到基础设施服务。故而我们的“公共物品理论”于此时实现了自己的存在价值，更加明确了此理论的关键地位。所以我国的经济法研究根据这一科学理论基础，除却对PPP模式的创新科学系统的做出分析以及解说还可以更为仔细的阐述PPP它本身的最重要的特性—公共性。

PPP的公共性，通过抽调我们市场主体的共同参与提供公共服务，它同时也是这个PPP模式重要支持组分之一，一旦宏观市场的支持和参与缺如，那么所谓的PPP只能是纸上谈兵毫无可操作性。毕竟我们PPP模式是为了政府与民间资本可以有效结合，互惠互利最终达到提升我国公共服务的高效率目的的。再者，我们的政府的众多职能中最为根本最为重要即为公共服务，国家必须身为运营的主体以此保证公共基础服务的的可持续性。故而政府在PPP模式中担任的重要角色就是孕养PPP的黑土地，只有在我们政府强有力的支持下，我们公共服务才可以更上一层楼，提供更为优质的服务。故而PPP这一创新型政策应运而生，使政府与私企高效有机结合，极大的调动了我们的民间资本以及进一步提升我们社会的公共服务。

三、PPP模式的价值与功能之二：经济功能视角

(一)公私各部门主体之间利益和效率

我国基础设施国家相关部门把PPP看做基本公共服务具体实施的底线，亦是追求公众利益中的善治这一重要原则。据善治这一原则分析，PPP能有效的地达到公共利益最大化，即为政府资本与民间资本的互利区间，故此最大化的赚取公共利益也就是参与合作的私企部门也同样可以获取高利润。这即为共赢区间利益最大的PPP，也是双方最乐见的。同样也能获得会得广大群众的拥护，在本国公民的热情拥护之下我国政府的项目启动更加如虎添翼。但是相对的若是政府可以高效获取公众利益，但是民间资本则未能获利，那么对民间资本来说没有吸引力也没有可投资性。这样一来则会使政府就会陷入剃头挑子一头热的尴尬境地。故而此路不可行。同样的推理依然可知其他利益区间亦然行不通。综上可一说不切合公共利益的PPP，那绝对不能够有效治理，那就是失败的PPP，不具有再商讨的价值。但是另一方面，在契合公共利益的PPP模式里怎么达到可以使民间资本可以获取满意的回报。

(二)PPP模式的高效性

民间资本相关部门一般来说是比较高效率的，这是相对于公共部门来评价的。恰好PPP模式就是作为我国政府提升效率以及发挥高其效性开创性的新模式。我们需要注意的是虽然我们政府看上去略欠效率效，但是他们其实是在保证我们广大人民的在公共利益更加广泛以及许多其他的一些方面的需求。这些行为最终使得我们政府于公共服务里所担任的角色没有办法可以客观有效的量化评估最终获得正真评语。PPP模式的推广在很大程度上会弱化执政政府所担任公共服务的高大形象。虽然说我们之前总是把政府的低效率经的原因看成是为政府执政相关的各级机构人员冗杂和具体办事章程上的诸多不必要的规章制度，但是这一切的一切均只浮于表面的浅薄现象。“政府的模棱两可、无效率的甚至不具操作性的限制都是由那些曾经生活于权力不受限制的专制政府下的智者做出的无奈选择…在面对所有明显的延误、混乱以及权力滥用的威胁时，我们依然未找到一种比使权力的运用受制于宪法规则更好的方式来保障自由”[3]。所以，我们政府应当合理的借助私人企业的优点，于项目的整个协同合作过程中的积极学习以及取舍，优化自身结构。

四、我国PPP模式发展的展望

政府提供的公共服务过程中，因为政府在资金以及资源等方面存在的一系列的诸多繁杂的问题，故而需要与民间资本和私企来系统合作以便确切的做好我们的公共服务的具体工程的实施，最后实现政府与民间资本的共赢。故而，为什么继欧洲的英国具体实施PPP这一新模式之后，世界各国争相引入模仿的诸多因素之一。除此之外我们依然可以援引公共物品理论这一经济理论来立论，进一步对PPP模式的相关法律法规进行学习和了解并且能够掌握。比如，于我国连续提出的众多的经济的政策只内就有非常确切的具体规章，关于政府的下属部门以及相关一些其他机构借用PPP为我国民众给予最优质的的社会公共服务。

站在我们广大的普通民众的角度PPP却是实实在在的与我们的对于公众设施服务上的需要相互切合的，故而PPP模式独具内涵。但是，我们也要注意即便是PPP和民间资本及私人企业合作了它任然完美的保持了自身独特特性—公共性，故而不会对此造成

影响的并不影响。因为PPP的使命是给我们广大群众和社会各界提供优质的公共服务，由此我们能够明确的看到PPP这样一新兴模式的公共性。所以，详细的了解这一切之后这我们可以更深入明白我们的政府在公共利益和权利行使方向上诸多以前不甚了解的谜题。

一言以蔽之，本文于PPP模式的公共性和经济法的探究过程中可知：它不但可以有效缓解财政负担，而且是一个非常直观可以最大限度与调动相关人员的主动性的新兴的一个融资方法。但是我们更需要注意的是关于基础设施公共服务方面的低效、公平以及均等一系列亟待处理的难题。

[1]欧纯智，贾康.以PPP创新破解基本公共服务筹资融资掣肘[J].经济与管理研究，2017.4.

[2]张守文.PPP的公共性及其经济法解析[J].经济周刊，2015，12(9)：9-12.

[3]程信和.现代经济法的经济价值[J].政法学期刊，2015，2(6)：78-90.

[4]湛中乐，刘书燃.PPP协议中的法律问题辨析[J].法学，2007.03.

D922.29

A

2095-4379-(2017)32-0090-03

姚广(1972-)，男，汉族，河北霸州人，硕士，任职于天风期货股份有限公司，主要从事期货公司的管理与研究工作。