社会保障视角下的棚户区改造情况初探——以太原市棚户区改造为例

樊瑾莉 张亚鑫

山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030000



社会保障视角下的棚户区改造情况初探
——以太原市棚户区改造为例

樊瑾莉 张亚鑫

山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030000

棚户区改造是重大的民生工程和发展工程，可以改善困难群众居住条件，有效拉动投资、消费需求，带动相关产业发展，推进新型城镇化建设，推动经济持续健康发展。同时，作为劳动力聚居区，棚户区在经济社会发展历史中具有其独特作用和一定的历史文化价值，不能简单地用拆除重建的方式来解决。本文旨在分析太原市棚户区的形成原因、改造状况。

棚户区；改造；问题

一、棚户区概念界定

棚户区一般指：建筑面积大，结构简陋，安全隐患多，使用功能不完善，基础设施不配套的住房较为集中的区域。棚户区从其项目效益上看，基本无商业化运作空间。目前我国对棚户区的分类有四：城市棚户区、国有工矿、国有林区(林场)、国有垦区(农场)棚户区。

二、太原市棚户区改造概况

(一)太原市棚户区的空间分布及形成原因

太原市棚户区主要分布在老城区，棚户区内部容积率一般较低，只有0.4-0.6左右，较低的容积率与良好区位之间的矛盾使得对棚户区改造具有经济上的合理性。太原市的棚户区改造工作以中心城区为主，采用市场化运作，以拆旧建新，提高容量的方式筹措改造资金，以就地安置项目推进为主。

城市棚户区是城市发展过程当中特定的历史产物。首先，我市是中国老工业基地，是华北的工业重镇，因此遗留了许多上世纪五六十年代许多依靠工矿企业而建的棚户区。在《太原市棚户区改造专项规划(2015-2017)》中，最大的两个地块分别属于：兴安化工厂宿舍(东区)，涉及拆迁户数3729户，现状建面24.54万平方米，用地31.01ha；十三冶简易宿舍，涉及拆迁户数1778户，现状建面9万平方米，用地28.65ha。其次，传统民居形成的棚户区。太原古称“晋阳”，历史文化悠久，是华夏文明的重要聚集地之一，拥有2500年的九朝古都，北方重镇。城市中心区仍有不少的传统民居，这些居民地处城市核心地段，随着城市的变迁，老城区衰落，配套设施日渐落后，居民以低收入为主，他们居住在环境恶劣的棚户区，对改造的期望较高。有两处典型的城市棚户区：杏花岭程家村东巷涉及户数370家，现状建面1.25万平方米(二者比为0.338)，杏花岭五一北路西涉及户数370户，现状建面1.5万平方米(二者比为0.208)。最后一类就是：改造后的城中村。随着城市建设，改造后的“城中村仅仅村民户籍城镇化，留下产权模糊的土地与房屋，以及管理混乱的民政和缺乏监察的产业。村里的居住环境尚未得到改善，日益衰退，形成改造极为困难的棚户区。其中，太原市以前两者为棚改重点。

(二)太原市城市棚户区改造概况

棚户区分布中心区以城市为主，企业型外围环绕。2015-2017年棚户区共36处，涉及居民16835户，总建筑面积84.11万平方米，总用地面积97.02公顷。现今城市棚户区改造主要分为连片规模较大的和规模较小开发受限两大类，其中连片规模较大的占用3/4。

三、棚户区改造过程中对社会保障的思考

棚改首先面对的就是拆迁。拆迁问题是一个世界性的社会问题。纵观历史，一个城市的发展就是在拆和重建之间螺旋式上升中前进的，随着城市规模不断扩大，土地的稀缺性日渐凸显，尤其是位置较好的地区，出现了激烈的供需矛盾。目前，中国棚户区改造主要还是侧重于物质建设。太原市区内居住用地升值，这为政府、居民和开发商都带来显著的经济激励，经济的刺激有利于棚户区的开发。棚户区改造是一项准公共物品，带有社会保障性质，且一般规模较大，但是，从过去的经验来看，“市场+政府的模式”的弊端正日益凸显。过去的征收方式交给市场，“暴力拆迁”的事件经常发生，给驻地百姓带来阴影。对于有想法却无力改善居住环境的百姓来说，由政府主导征收就能尽最大的力量保护广大群众的利益。对此，太原市从2013年始，改变了过去“市场运作，企业参与”的改造模式。加大政府组织实施力度，对成片区，上规模的棚户区主要由各城区政府主导征收，太原市龙投公司组织建设。

我们应该承认，单纯地棚户区改造是不能从根本上消除棚户区生成原因的。即使经过多方努力，棚户区改造顺利进行，居民居住条件得到一定改善，但是其根本的失业和贫困问题没有得到改善，且居民生活成本增加导致居民恐惧搬迁、安置位置选择不当增加了棚户区居民再次谋生的难度、地方政府能力薄弱因而无法提供充足的运行资金、经济转型前景不乐观，这些主、客观因素都成为了棚户区居民反贫困的障碍。因此，克服贫困的基本途径应该是增加贫困人口创造收入的能力和机会，而不仅仅是暂时生活条件的改善和生活支出的节约。首先，要帮助贫困居民提高人力或资本投资能力，健全基本的生活保障体系；第二，要采取廉价住区模式，使居民能够承担住房改造之后的生活成本；第三，要支持改造住房区位条件的改善，增加居民的营商、就业机会；第四，根本的出路是要增强地方发展的能力，包括城市经济活力、就业需求能力、政府执政能力等等。

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