土地承包经营权“精准保护”难在何处

吴先辉 王 珊

土地承包经营权“精准保护”难在何处

吴先辉 王 珊

近年来，农村土地承包纠纷发生的一个很重要原因就是现有农村土地承包法律政策并未对土地承包经营权实行“精准保护”。“精准保护”难在何处？如何实施“精准保护”呢？笔者认为关键是解决保护“谁”的权益问题。

《农村土地承包法》第一条规定：为赋予农民长期而有保障的土地使用权……制定本法。第十五条规定:家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。第十八条第一款规定:按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利；第二十六条规定：……承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。上述四条规定引出了四个概念:农民、农户、农业户口和集体经济组织成员。

第一，如果说《农村土地承包法》是为了保护农民的利益，那么，应当明确什么是农民呢。有专家学者指出：农民是具有农业户口、居住在农村、从事劳动生产的劳动者。农民一般应同时具备上述三个特点，尤其是“从事农业生产”这一条必不可少。学术界最为常用的方法就是从职业的角度来界定农民的概念，“从事农业生产的劳动者”是这一概念的核心。依据这条标准，凡是从事农业生产的人员就是农民，不从事农业生产的人员就不是农民。其实不管是哪种解释，均不能体现《农村土地承包法》真正想要表达的准确含义，这是因为农民界定也在不断发生变化，无论是从身份、职业，还是从户籍方面，都难以对农民作出准确界定，保护农民农村土地承包经营权益本身就具有不确定性。

第二，如果说《农村土地承包法》是为了保护农户的利益，同样具有很大的不合理性。因为在30年或者是更长的承包期限内一个农户的内部成员是会发生很大变化的，有的成员可能去世，有的可能成为国家公职人员改变身份或职业。例如某个村在1983年9月份实行了一轮承包，一个妇女在当年的10月份婚嫁到该村获得了集体经济组织成员资格，出生的2个子女也获得了集体经济组织成员资格。一轮承包15年（到二轮延包的1998年9月），而二轮延包又是在一轮承包的基础上顺延了30年，这就造成了婚嫁妇女及其子女在45年的时间没有承包土地可耕种，若二轮延包后再延长30年不变，就会造成两代甚至是三四代人无地，很难做到“精准保护”。

第三，过去，在认定农民时用了一个极为简单的办法，即户籍标准。凡是具有城镇户口的居民就是城市居民，具有农村户口的居民就是农民。如果说《农村土地承包法》是为了保护具有农业户口身份人员的权益，同样也会面临困惑。因为随着户籍制度改革，已经不存在农业户口和非农业户口问题，保护具有农业户口身份人员的农村土地承包权益同样存在问题。

第四，《农村土地承包法》实质上是为了保护集体经济组织成员的农村土地承包权益。农村土地作为资源性资产需要在确认农村集体经济组织成员身份基础上开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。所以，从本质上讲《农村土地承包法》是为了保护集体经济组织成员的农村土地承包权益。既然从法律的层面提出了要对农村集体经济组织成员的农村土地承包权益进行保护，这就需要在修改后的《农村土地承包法》中对农村集体经济组织和农村集体经济组织的成员资格作出法律上的规定，让人们明白法律到底是要保护“谁”的利益问题。

（作者单位：湖北省襄阳市农委经管办）