舟山市中介服务类事业单位改革实践与思考

季扬沁

（中共舟山市委党校 法科文教研室, 浙江 舟山 316000）

一、改革情况简析

（一）改革背景

行政审批前置中介服务类事业单位（以下简称此类事业单位），是指运用专业知识和技能，为委托人提供行政审批所需的咨询论证、勘测设计、评估评价、检验检测、审查审核、鉴证鉴定等有偿服务并承担相应责任的事业单位。

近年来，此类事业单位在促进政府部门依法履职、为企业和群众提供专业技术服务方面发挥了积极作用，但同时也存在着政事不分、事企不分、环节多、垄断性强等问题，并且部分事业单位与其主管部门存在各式各样的利益联系，在一定程度上抵消了行政审批制度改革的成效，加重了企业和群众的负担，扰乱了市场秩序，甚至成为腐败滋生的土壤。被戏称为“红顶中介”。根据行业体制改革的要求，市级已有部分此类事业单位进行了相关改革，但市级大多数此类事业单位的改革尚未启动。已经完成脱钩转制的，则面临着机构发育不成熟、服务水平低等问题，导致市场竞争力不强，经营状况较惨淡。

（二）调研情况

本课题组于2016年10月至12月期间，走访市级12家此类事业单位，与相关负责人进行座谈交流，调研情况如下：

1.基本情况

全市本级12家此类事业单位，2家为全额财政拨款、2家为差额财政拨款、其余8家均为自收自支。从单位类别来看，其中1家为公益一类，2家为生产经营类，9家为公益二类单位。由于所处领域、单位资质、人才技术力量等因素的区别，这12家单位发展水平参差不齐，有的年收入以千万元计，有的入不敷出。

2.人员编制情况

此类事业单位普遍存在混岗现象。从表1可以看出，除了全额拨款的舟山市食品药品检验检测研究院编制数和在岗人数较多之外，其他单位的事业编制数和在岗人员数都在30人以下。有些单位，比如舟山市经济建设规划院，还承担着消化主管部门事业编制人员的任务。

表1 中介服务事业类单位人员编制情况

3.与主管部门的关系

尽管自主经营，但作为行政审批主管部门的下属单位，此类单位与其主管部门的关系十分密切。一是人财物均由主管部门管理。部分单位的法定代表人由主管部门在系统内选派，重大决策仍须听从主管部门的意见。二是业务隐性依附于主管部门。随着改革的深入，主管部门将中介事项直接交于所属此类事业单位的情况已不复存在。但是，在费用差异不大的情况下，为使项目顺利审批通过，业主更愿意将业务交付于审批部门下属的中介机构。这种依附将呈现越来越隐性的态势。三是此类事业单位与主管部门经济利益牵扯较多。主管部门在下属此类事业单位中列支编外用工人员费用、业务招待费用等比较普遍。同时主管部门利用其行政资源优势，在为下属事业单位提供办公用房、申报资质、借用人员等方面给予全面支持。

4.面临的问题

此类事业单位面临较多经营和管理上的问题。

人才问题。技术力量是这类单位生存的关键，但人才难以引进和留住，从业人员的知识结构不太合理，整体素质和专业水平不高，最终导致缺乏市场竞争力。这是由于：一方面，这类单位普遍存在混岗混编现象，政事不分，人才管理有难度；另一方面，“做多做少一个样”，工作量和收入不成正比，事业发展空间有限，难以激发工作激情。因此一些单位“自诩”是培训机构，一旦员工业务成熟且有更好出路，这些“技术熟练工”就跳槽。

业务问题。一些中介类事业单位面临着业务量下降的风险。舟山的中介市场开放程度乃全省之最，市场竞争异常激烈。除了个别单位的个别业务还能保有较大市场份额之外，原先垄断市场的此类事业单位到现今大约只能保有1/3的份额，甚至更少。比如舟山市海洋勘测设计院，他们的市场业务更多来自市外，戏称自己为“被挤出舟山的红顶中介”。除此之外，随着行政审批制度改革的深化，前置审批的环节在减少，同时政府委托项目减少，更是雪上加霜。

资质问题。一是资质难评。资质难评是业界的一个普遍情况，且此类单位专业技术人员匮乏，因此大多此类单位需借用资质来评级，来源主要是主管单位的编制人员。即便是2016年刚改制成功的市水利勘测设计院的资质评定也仍借用了水利局内的高工资质。二是资质水平普遍不高。一般为乙级，甚至有个别单位连丁级也难以保持，以致这些单位难以独自承接大型市政工程。

体制问题。此类事业单位通常受到多头管理，“既要符合企业管理要求，也要符合事业管理要求”。这种情况让此类单位无论在内部管理上还是业务拓展上都感到束手束脚。比如，在承接市场业务时，可能需要请专家过来做技术鉴定，本可以理解为市场行为，但接待专家的费用的报销规格却是按照事业标准。

（三）改革意向

无论通过何种方案进行改革，多数单位更愿意保留事业单位序列。当然，多数单位也表示，如果进入市场是最终归宿，那么越早进行脱钩转制则越有利。

影响改革意向的因素来自对事业身份的青睐度、人才引进与培育的难度、市场竞争的强烈程度、单位自身技术实力和经营状况、某一体制机制的灵活程度等等。并且，根据每一个单位的自身情况，每一种因素的影响结果也不尽相同。

调查显示，有6家单位倾向保留在事业单位序列。困扰这6家的最大问题就是如何妥善分流在岗的事业编制人员，如果有一个相对较温和的人员分流改革方案，可能会让这部分中介机构更容易接受脱钩转制。其次，部分单位认为自身并不具备一个成熟的市场主体的实力。再者，一小部分单位认为其职责主要是为政府监管、公共安全和应急提供专业技术支撑，目前市场尚不成熟且不能承接；甚至希望改革后能调整为公益一类事业单位。

有2家倾向脱钩转制。其中一家是市汽车综合性能检测站，至上而下的行业改革推动在先，政企脱钩是明确要求。市海洋勘测设计院更倾向越早改革越能在市场站稳脚跟，这是基于其在涉海勘测、评估领域具有一定市场基础，被列入国家海洋局推荐评估机构。并且这家机构在编人员少且均为年轻的高学历专技人员，对于事业身份的依赖也没有那么高，相反他们更青睐企业的灵活人才机制。

有2家机构倾向实行过渡政策。其中市水利勘测设计院已经核销事业编制，正式转为企业运作，作为水利局下属全民所有非公司制企业，暂时保留事业牌子，待下步改革启动之后，予以撤销。市经济建设规划院则认为其推向市场化需要一定时间，机构整体实力暂时不足以面对激烈的市场竞争，且业务安排和人员安置也需要缓冲时间。

有2家机构倾向剥离中介职能后保留事业单位序列。其中市环科院根据国家和省环评体制改革的要求，已在2016年1月将其下属全资三益公司正式注销，6名企业人员进行了妥善安置，市环科院正式剥离环评职能后，将自身定位仅为主管部门提供技术支撑。另有市国土勘测规划所则是基于人员混岗及技术力量先天不足等种种原因，提出将其勘测中介职能剥离后与国土数字化建设职能整合，定位为国土系统提供专业技术支撑的公益一类事业单位。

二、问题梳理和相关原因分析

（一）问题的提出

1.区域差异是否存在

从全国范围来看，“红顶中介”数量众多且危害巨大。但是，从调研结果来看，区域差异是存在的——从中央到地方，这类中介机构的负面影响和改革阻力是递减的。在局部改革之后，目前舟山市基本已无所谓的“红顶中介”，市场开放程度乃全省之最。这一认识对重新审视以消除“红顶中介”、规范中介市场为目标的此次改革有重要意义。这意味着我们可以相对宽容地看待舟山这类单位与其政府主管部门之间的密切联系，更加灵活地设计全面改革方案——并不拘泥于体制机制改革的统一性而是追求改革效果最优性，即最大限度的回归事业单位的公益本质和规范中介市场主体的有序竞争及可持续提升。

2.改革阻力来自哪里

从全省乃至全国范围来看，最大的阻力就是人员编制的调整。一个中介机构内有上百号事业编制，怎么分流？事实上，更多的人倾向旱涝保收的事业身份。省级以下的情况则相对较好。随着行政体制改革、事业单位分类改革进程的深化，舟山市一直以来限制这类中介机构的事业编制，因此舟山市中介机构的事业编制人员不多，极大减少了来自人员编制调整的阻力。

因此，对于舟山来说，此次改革的阻力更多的来自这类事业单位与其政府主管部门之间的利益联系。政府需要这类中介机构完成一些涉及国家安全密保类的任务，时间与金钱成本相对低廉；对这类单位来说，这些任务的酬劳虽然不多，却是一项稳定收入，降低了参与市场竞争带来的风险。这种情况并不能称之为恶性垄断（或者说这是因为专业限制和地区规模狭小造成的垄断，有来自法律和决策层面的原因和存在的必然性），因而并不会对市场、对地区建设带来过多负面影响。当然这会对深化行政审批制度改革和事业单位分类制度改革带去一定程度上的阻碍，在某种程度上是需要被调整的。

3.如何全新定位此类事业单位

事实上，我们需要从两个角度重新定位此类事业单位。

首先，为什么需要他们？从职能梳理上来看，此类事业单位对维护公共利益和安全、降低项目成本直接负责。从这个角度来看，在没有新的主体承接这类职能之前，他们的地位尤其重要。并且，如何保有其这类职能，是敦促这类事业单位主动改革去参与市场竞争甚至成为市场主体、培育和辅助他们做大做强的直接动力。

其次，什么样的中介类事业单位更适合回归事业本质？舟山市本级的此类单位中，不乏一些需要涉及密保的，他们承接一些涉及国家公共安全的任务。这类相关职能是不适合被剥离去市场的，却又是这类单位的核心竞争力，如果这些职能回归政府，剩下的职能与资源不足以供给他们独立参与市场竞争。那么，对这类单位最好的解决方式，则更多偏向于保留事业单位序列，甚至争取成为全额拨款型事业单位，专心为国家为社会为地区建设提供优质的公益服务。

4.是否所有此类事业单位都成为市场主体

从理论上来说，没有一个此类单位是不适合成为市场主体的，即便是那些声称需要为地区勘测事业做贡献、对市场的保密程度表示极度担忧的中介类事业单位。这就是一个妥协程度的表现：上级政府对改革的决心有多大，地方政府对改革的信心有多强，和对中介市场的美好期盼有多强之间的博弈。也许最终的情况是所有的此类事业单位都成功改制转企，但在达到最终目的之前，任何一家此类事业单位的事业身份的保留，都是几方博弈的结果。

（二）原因分析

1.基于资源依赖理论的改革阻力探析

根据资源依赖理论，中介组织需要通过获取外部环境中的资源来维持生存与发展，几乎没有组织是可以通过生产而实现自给的，都需要与外部环境进行交换所需的全部资源。[1]所谓“红顶中介”就是体现了一种依赖关系。中介机构获得人力资本、社会资本和物质支持，而政府则获得对市场的间接控制——作为政府在行政审批制度改革后放弃对市场直接干预的补偿。在舟山，“红顶中介”逐渐退出人们视野，政府和中介机构的互相依赖关系却没有断裂，只是以另外一种相对隐蔽的形式存在，但是仍旧符合“中介组织通过获取外部环境中的资源来维持生存与发展”的这一条件。目前舟山只有极少数的中介机构可以通过生产实现自给。

如果从依赖程度来看改革阻力的大小，我们会发现改革所需要做的工作远不止这些。按照资源依赖理论，一个组织对另一个组织的依赖程度取决于资源对于组织生产的重要性、组织内部或外部特定群体获得或自主决定资源使用的程度、替代性资源来源的存在程度三个决定性因素。[2]

从第一个决定性因素来看，来自政府的资源对于此类事业单位生产的重要性是很高的。他们承接政府的直接委托可以满足生存的最低需求，并同时减少参与市场竞争带来的巨大风险。此类事业单位经营性业务面临的市场竞争程度很高，比如环评市场，舟山一共3000万的市场由40多家单位分抢。在这种情况下，来自政府的行政任务是一份相对稳定的收入来源，尽管在时间和质量要求上都比较严苛，委托经费也并不是很高，但是政府不会赖账。

从第二个决定性因素来看，政府自主决定资源使用的程度也是相对较高的。通过调研发现，很多此类单位需要加班加点尽快完成来自政府的委托，因此他们是政府获得效率的保障。如果一些任务需要通过市场寻找业主来完成，政府部门首先要面对的就是“谈价格”，但面对这些事业单位则更像是上下级之间的任务指派。这就体现了政府对这类资源的使用自主程度很高。

从第三个决定性因素来看，无论是这类事业单位还是政府，都还没有找到具有代替性的资源，意味着这种程度是很低的。而未来改革的方向与路径的选择，就需要在这种代替性资源的寻找和建立上下功夫。

对三个决定性因素的分析，我们可以很清晰地看到改革的阻力并不小，这也是符合调研结果的——更多的此类事业单位更希望保持原状。

2.基于事业单位分类改革的价值取向：回归公益性

重新定位这类事业单位，无论是在改革之前、改革初始、还是改革之后都需要重视，尤其是分辨什么样的单位可以保留事业单位序列从而成为真正的、公益至上的事业单位。这是因为此次改革除了是深化行政审批制度的需要，更是深化事业单位分类改革的需要。有了明确的定位和价值取向，才能更准确地把握改革方向、选择合适的改革路径。

构建能够适应社会主义初级阶段社会发展的社会公共服务事业体系一直都是事业单位分类改革的核心。事业单位分类改革的最终目的是向社会公众提供最优的公共产品和公共服务，满足社会和公众发展的需求，让各个领域、各个阶层的人民都能公平地享受到社会发展的成果。因此分类改革的主导价值应该是强化事业单位的公益性。[3]因此制度设计要以公益性为准绳。从历史的角度看，社会化和市场化改革都是有局限性的，比如社会化改革会面临经费问题，而市场化改革则因为理性经济人的存在更容易造成经济利益至上的价值观、偏离公益至上。这次改革，应牢牢把握公益至上，无法满足公益性的机构或职能则果断将其推入市场；无法进入市场的那部分职能则尽可能保留在事业单位序列。

3.基于结构功能主义的AGIL模型的发展预估

通过结构功能主义的AGIL模型来分析未来进入市场的那些单位的发展情况，[4]以便在改革之时设定相对较好的改革方案和培育方案，帮助这些单位更好地适应激烈的市场竞争。

改革之后，这些单位失去“靠山”，且很大概率失去来自政府的直接委托，所有业务来自市场竞争。从接受行政命令变为一切从“谈钱”开始，这样的变化好比嗷嗷待哺的小鸟突然被告知要开始学习飞翔,因此对骤变的适应能力是对这些单位的首要考验。改革的过渡阶段被允许存在，并且，对获取资源能力的培养和补充是必须的。这种能力与所掌握的资质高低、与拥有人才的数量和质量有关。那么就需要在改革方案中对此加以体现，帮助机构尽快适应初期阶段。

这次改革的根本目的是为了响应行政审批制度改革和事业单位分类改革。具体来看：首先，市场化取向的最直接价值来自打破垄断。尽管在舟山范围的恶性垄断并不多，但是市场化的运作使得社会公众更容易享受性价比高的此类中介服务；其次，当市场发育成熟，涌现类似中介超市的市场组织的时候，服务时间、费用和行为规范的统一必然会提升审批效率，达到改革的目的；再次，以上两点的出现会对政府形象的改善和政府与公民之间关系的改善起到促进作用。因此，未来在改革方案的设计时，应考虑培育类似中介超市这样的模式，以提升实现目标的能力。

对大多数中介机构来说，初期进入市场所承受压力很大，所获资源至多满足自身基本发展，因此资源整合就更多需要来自政府的帮助。如在设定改革方案的时候，可以将联合审批制度的建立提上日程。同时要发挥行业协会的积极作用，来自行业协会的帮助可能会很有效。

一个机构是否可以可持续发展，很多时候取决于其本身机制设定，如机构本身的管理能力，绩效考核等。这也与监督机制有关，如今信用评级的作用正在显现。因此在编制改革方案时，应该体现信用体系建设相关内容。而维护制度的价值取向则与改革的有机延续有关，一项改革并不是一蹴而就的，不断的修正是有益处的。其中，在改革方案中，通过实施广泛宣传，来达到维护制度价值取向的初步要求。

三、对策建议

推进行政审批前置中介服务类事业单位改革的进一步深化，主要从两个角度来考量，即打破原有的资源依赖并帮助寻找或培养代替性资源，和一部分中介职能回归纯化的公益属性两个角度。并根据AGIL模型的预估给予一部分的改革思考与意见。

（一）总体思路

1.成立改革领导小组和跨部门的工作机制，这是改革依法稳步推进的机制保障。

2.清理规范和完成分类。有效规范中介服务清单，处理清单项目残缺、过长或内容不细致问题。科学的分类工作是为下一步更好地制定配套政策打下基础，提高中介服务机构改革的针对性。严格控制公益一类的比例，这仰赖职能界定的准确到位。

3.探索合理的财政支持保障方式和机构编制管理模式。

4.扩大改革宣传力度。具体包括拓展公众获取政策信息的渠道、意识形态教育的开展以化解原有根深蒂固观念带来的阻力、对政策的准确解读。

（二）回归公益的单位或职能

1.改革方案与路径的特殊性

（1）将涉及安保的职能保留，成立新的部门，或下属主管部门。这类职能不推荐进入市场，也不适合进行政府定向购买，这都会埋下权力寻租的后患。

（2）争取获得事业公益一类的身份。地方政府应该保留一支属于自己的、包含各类中介服务技术的队伍，全力支撑政府各个部门的决策需要和技术保障。这是唯一可以被保留的依赖关系。

（3）变经营性收费为相对合理的行政事业性收费或不收费。其职能应严格界定在政府委托的服务领域，不得受理社会经济组织或经营者所委托的业务，财务实行收支分离，所得收益全部上交市财政。对服务时限做出明确规定并加强履职情况的考核问责。[4]

2.人才的培育与机制的借鉴

从省环科院的例子可以看出，一部分来钱快的职能进入市场，会带走一部分技术人才，甚至是技术骨干，这就很大程度会导致技术力量空缺。这是中介机构成为纯公益单位所面临的最大问题。比较直接的做法就是与高校进行技术合作，用技术聘用的方式补充技术力量的空缺。

当然，从长期来看，激励机制的修正必须提上日程。企业的激励机制虽不能照搬照抄，但如果在不破坏原有体制的基础上，吸收一部分“多劳多得”的理念可能有效，强度应该优于事业单位的绩效考评。

公益服务理念的持续宣传是精神食粮。既然更愿意保留事业身份，那么为社会主义事业奉献的精神也需要被保留，且需要持续强化。一定时间间隔的宣传教育是必须的，以保持进取之心和发展动力。

（三）成为市场主体的中介服务

1.改革方案与路径的特殊性

（1）制定转企方案。无论是选择脱钩转制，还是选择平稳过渡，都必须制定明确的转制方案，建立工作机制，明确转制流程。注意“一户一策”的必要性。

（2）探索建立不同的资产管理方式，保证国有资产的不流失。

（3）合理的人事编制分流机制。

2.基于打破依赖关系和寻找替代性资源的培育与辅助

（1）孵化政策。为脱钩转制的中介机构设定孵化政策。一是在税费优惠、人才引进、继续教育等的培育支持。二是执业风险准备制度的建立。三是充分发挥中介机构的外溢效应，将培育发展中介机构与大众创业万众创新、科技人才队伍建设、生产性服务业快速发展相结合。这也是寻找替代性资源的途径之一。

（2）开拓市场通道。减少资质资格许可证限制，降低中介机构成立和升级门槛。取消中介服务区域封锁。特别是要取消部门规范性文件设置的准入门槛，且不得利用职权指定或变相指定服务主体。

（3）推动联合审批制度的建立。包括审批程序联合一体化、服务选择集中化等，方便投资者按规定自主择优选择。一是中介超市。二是加快构建跨部门的综合审查平台。三是鼓励优势中介机构开展连锁化和网络经营。

（4）完善监督机制，保障中介市场健康发展。一是规范中介服务机构和从业人员执业行为，建立惩戒和淘汰机制。二是运用大数据推进信用体系的构建。

[1]李永亮.基于资源依赖理论的行政审批制度改革政策困境分析[J].东岳论丛.2016，37(1):180-183.

[2]PFEFFERJ，SALANCIK G R.The External Control of Organizations: A Resource Dependence Perspective[M].Stanford,C A: Stanford University Press, 2003.

[3]马正其.抓好顶层设计 稳步组织实施 扎实推进事业单位分类改革[J].中国机构改革与管理，2011(10):50-52.

[4]孙健,褚艾晶.基于AGIL模型的研究生教育发展战略分析[J].中国高教研究,2011(1):34-36.