略论推进政务公开与公众参与的有机结合

摘要：推进政务公开是建设法治政府的必然要求，扩大公众有序参与是构建新型社会治理格局的重要内容。政务公开是公众参与的前提，公众参与是政务公开的动力；政务公开是公众参与的初级阶段，公众参与是政务公开的最终目的。当前，推进政务公开与公众参与的有机结合，除了要加强制度层面的建设外，还需要各级政府和职能部门根据议题的具体情境，有效利用利益相关者分析方法，科学设计公众参与程序和方式，将政务公开贯穿到政府决策的全过程。通过政府与公众的良性互动与有效合作，实现决策的科学化和民主化。

关键词：政务公开；公众参与；有机结合；政府决策；行政体制改革

中图分类号：D63-3

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2017）01-0009-04

推进政务公开是建设法治政府的必然要求，扩大公众有序参与是构建新型公共事务治理格局的重要方面。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“推进协商民主广泛多层制度化发展”。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》指出，要“推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开”，“通过政务公开让公众更大程度参与政策制定、执行和监督，汇众智定政策抓落实，不断完善政策，改进工作”。从政府治理现代化意义上说，公众参与不仅是进一步推进政务公开的手段，更是开展政务公开的最终目的。推进政务公开与公众参与的有机结合是当前各级政府和职能部门的重要工作任务。

一、政务公开与公众参与的相互关系

1党和政府对政务公开和公众参与高度重视。改革开放近40年来尤其是进入21世纪以来，党和政府高度重视政务公开和公众参与工作。其一，在政务公开方面：2008年，《中华人民共和国政府信息公开条例》的实施标志着中国政务公开正式步入制度化、规范化的发展阶段。事实上，政务公开作为深化行政体制改革和建设服务型政府的重要内容，以中共中央办公厅、国务院办公厅名义发布政策文件就多达数次，包括2005年《关于进一步推行政务公开的意见》（中办发〔2005〕12号）、2011年《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（中办发〔2011〕22 号）和2016年《关于全面推进政务公开工作的意见》（中办发〔2016〕8号），足见中央对政务公开工作的重视程度。其二，在公众参与方面，自党的十六大报告首次提出“扩大公民有序的政治参与”以来，十七大和十八大报告均对此予以重申，党的十八届三中全会、四中全会也对之加以强调。《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国城乡规划法》《环境影响评价公众参与暂行办法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》等法律法规、部门规章对相关领域公民参与的原则和方式给予了规定。许多地方政府开展了形式多样的公众参与实践。公众参与已成为发展社会主义民主政治的重要手段和显著特征。

2政务公开是公众参与的前提，公众参与是政务公开的动力。政务公开和公众参与吸引了不同学科学者的广泛关注，积累了大量的研究文献。综观这些研究，学者们已经对政务公开的内涵范畴、价值意义、理论基础、制度现状、实践成效和改善路径等进行了探讨；[1]对公众参与的概念内涵、规范意义、理论基础、实践现状、存在问题、完善举措等进行了分析。[2]从理论分析视角来看，一个普遍的观点是：政务公开是公众参与的前提和基础，公众参与是政务公开的推力和动力。[3]从消极意义上来说，政务公开的实施困境制约了公众参与的开展，而公众有效参与的不足也进一步抑制了政务公开的推动。[4]一方面，在政府决策过程中，公众参与权实现的前提条件是公众对决策信息具有充分的知情权，“没有信息公开，公民不了解政府是否决策、何时决策、决策的依据是什么、决策是如何形成的、决策的基本目标是什么、决策的预期成本和效益等信息，就很难对政府的决策进行评价，也就无从参与政府决策。”[5]另一方面，在政务公开过程中引入公众参与，不仅可以有效约束公共权力的行使，而且为政务公开注入了持久的动力。正如有学者所指出的那样，“在信息运行过程中，有效的参与不仅能化解不同群体之间的利益冲突，也能促使政府不断扩大公开范围、提高服务质量。”[6]实证研究的结果也支持了上述判断。《2014年中国城市电子政务发展水平调查报告》数据分析显示，政务公开与公众参与呈现正相关关系。[7]

3政务公开是公众参与的初级阶段，公众参与是政务公开的最终目的。与以往政策相比，2016年中央发布的《关于全面推进政务公开工作的意见》不仅继续关注政务公开问题，而且特别强调了公众参与的重要性。尤其是在涉及公众切身利益的重大行政决策中，文件要求各级政府和职能部门切实做好政务公开与公众参与的有机结合。然而，当前学术界一种较为流行的观点认为，公众参与是进一步推进政务公开的手段。例如，有学者指出，开展政务公开，需要挖掘公开主体的内在驱动力，同时充分发挥公众参与的推动作用和监督功能，从而形成推进政务公开的内外合力机制。[6]将公众参与作为一种制度外的动力机制来推进政务公开是非常有益的探索，但是，政务公开并不是法治政府与服务型政府建设的目标，它只是实现目的的手段。事实上，“政府信息公开的实现方式和最终目的是要通过加强民主参与，建立开放政府，进而降低腐败和增强公众对政府的信任。”[8]公众参与理论先驱阿恩斯坦（Sherry R. Arnstein）在其提出的著名的“公众参与的梯子”理论中明确指出，信息公开是公众参与的初级阶段，政府与公众之间的权力共享才是一种真实的参与。[9]我们认为，政务公开是公众参与的初级阶段，公众参与是政务公开的最终目的。研究政务公开与公众参与的结合问题，需要将讨论的重心放在公众参与层面，通过提高公共决策的科学化和民主化水平，增强政府公信力和政策执行力。

二、推进政务公开与公众参与有机结合的重要意义

1有利于规范政府权力的行使和运用。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[10]政府机构是典型的科层组织，其运作与管理带有鲜明的封闭性、专业性特点，占据绝对的公共权力和信息资源。在权力不对等与信息不对称的社会中，公众既难以对政府权力行使形成有效的约束，又缺乏对政府管理和公共决策信息的了解和掌握，因此很容易造成公共权力的滥用和腐败行为的滋生。阳光是最好的防腐剂，参与是最好的催化剂。规范政府对公共权力的运用，除了以权力制约权力、以制度制约权力外，还要以权利制约权力。作为政府自我监督的一项重要机制，政务公开强化了对政府部门及其工作人员的监督和约束，在一定程度上扼制了官僚主义和腐败行为的蔓延。[11]公众参与则以体制外力量的介入，让政府权力运用置于公众监督之下，在一定意义上降低了政府侵犯公众合法权益与滥用自由裁量权的几率。[12]总之，通过加强政务公开、扩大公众参与，将政府管理工作和决策过程的各类信息公之于众，避免政府暗箱操作，满足公众的知情权、参与权和监督权，有利于保障政府权力在阳光下运行与公务人员依法依规办事，使得约束公共权力的制度笼子更加牢固。

2有利于促进公共决策的科学化和民主化。改革开放近40年来，中国在经济高速发展的同时社会利益不断分化，面对日益复杂的社会问题和多样化的公共服务需求，传统的政府单方面、封闭式管理与决策模式已经难以适应。另一方面，随着公众权利意识、法律意识、民主意识和参与意识的增强，公众不再是逆来顺受的对象，而是成为积极主动的议程发起者和议题倡导者，并通过各种形式影响政府决策。[13]充分的信息是科学决策的前提，有序的参与是民主行政的必然。实行政务公开，将掌握的信息公布于社会，同时利用公众反馈的相关信息，有利于政府能够及时发现决策中存在的问题与公众的需求，提高决策质量。扩大公众参与，使得利害相关者可以发出自己的声音，真实表达偏好和诉求，保障了决策程序的民主化和治理过程的民主化。[14]互联网和电子政务的发展，使得政务公开的渠道更加及时多样，公众获取政务信息的方式更加方便快捷，公众参与公共决策制定的途径也更加广泛有效。[15]通过政务公开与公众参与的有机结合，政府获取了对决策有益的信息，公众实现了对决策的参与诉求。这种政府与公众共同决策的模式提升了公共决策的质量和民主化水平。

3有利于增强政府公信力和政策执行力。“政府公信力是指政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而取得公众信任的能力。”[16]在经济社会转型期、互联网与新媒体时代，中国政府公信力面临较大的挑战。与此同时，在多元利益共存的今天，公共政策的执行问题也日渐凸显，缺乏民意基础的决策在执行过程中受阻甚至最终流产，这种情况在近年来我国发生的一系列邻避冲突事件中屡见不鲜。政务公开是提升政府公信力的有效方式，公众参与是增强政策执行力的得力手段。政府主动及时、全面权威地向公众提供政务信息，加强信息沟通与反馈，有利于确保公众获取真实信息，遏制虚假信息，树立政府诚信形象和权威。[17]公众参与基础上的公共决策可以较大程度地反映利益相关者的诉求，具备较高的决策质量，保障了决策制定和政府管理的合法性，在政策执行过程中会更加顺利，执行效率大大提高。[18]通过广泛的信息共享、官民对话和公民参与，可建立政府与公民之间的信任和伙伴关系，并以一种互利合作的方式界定和处理问题，从而实现政府与公众共同的目标、价值和利益，增强政府公信力和政策执行力。

三、当前我国政务公开和公众参与领域存在的主要问题及根由

在中央和地方的重视和推动下，目前我国的政务公开和公众参与工作已经取得了长足进步，其在环境保护、城市规划、行政规章制度、公共预算、绩效评估等诸多政府管理领域相继开展，并取得了一定的成效。然而，政策执行不力和效果有限的问题依然在不少地方和部门普遍存在。以国内很多地市开展的公众参与政府绩效评估活动为例：在信息公开层面，由于政府对绩效信息公开存在不公开、不及时公开和选择性公开等问题，公众很难知晓和查询相关信息，导致评估结果的科学性大打折扣；在公众参与层面，政府选择的公众参与机制在便捷性、及时性和有效性上存在不足，很多情况下，政府没有将公众参与的结果真正运用到决策制定中去，公众参与变成“走过场”，甚至沦为一场“秀”。[19]其他领域的政务公开和公众参与同样存在类似问题。造成这些问题的原因主要包括以下两个方面。

1政务公开和公众参与的制度设计不够细化。在政务公开领域，虽然中央已经出台了多份政策文件，然而，这些政策文件大多是从宏观层面进行规范，精细程度不够。在各级各部门具体实施之中，拥有较大的自由裁量权，由此导致政务公开的广度和深度参差不齐，公民获取政务信息仍然存在诸多问题。文件虽强调各级各部门要加强政府网站建设，政府网站目前也已经成为政府政务信息发布的主要平台，但是这些网站在信息发布的全面性、时效性方面问题很大，甚至一些网站沦为“僵尸网站”。[20]在公众参与领域，近年来，国家开始重视对公众参与政府管理的法律法规保障，尤其是在行政规章制定、环境影响评价、重大行政决策领域等。然而，这些法律法规规章通常只是规定了公众参与的具体形式，诸如听证会、座谈会、论证会等，没有对公众参与的主体及其权利予以明确规定，也没有对政府是否采纳以及如何采纳公民参与予以明确限制。例如，虽然在《环境影响评价法》中对公众参与专项规划和建设项目的环境影响评价作了相关规定，但是这些规定通常都太过原则，缺乏可操作性。制度设计的不够细化使得在实际操作过程中，政府可以较为随意地选择信息公开内容和制定公众参与规则，从而产生各种问题。

2政务公开和公众参与的实践操作不够科学。政务公开和公众参与的制度设计不够细化在一定程度上影响了政府的政策执行。在具体领域和议题中，政务公开和公众参与是否有效在很大程度上与政府的实践操作是否科学有关。尤其是在涉及不同类型群体切身利益的重大行政决策事项中，政府信息公开的方式、途径和范围以及公众参与的参与者代表性、参与规则设计和参与方式选择等是否科学有效，直接决定了行政决策的成败。例如，在2013年广东鹤山民众反核燃料厂项目事件中，鹤山市政府委托几个咨询公司就核燃料厂项目进行社会稳定风险评估，几个公司都得出了“低风险”的评审意见。然而，在该项目社会稳定风险评估公示之后，江门市以至周边城市的民众立即表达了强烈的反对意见，大批市民到江门市政府门前“散步”，最终该项目被取消。该案例中，并非没有政务公开和公众参与，问题就出在政务公开的方式、途径和范围以及公众参与的参与者代表性、参与规则设计和参与方式选择等存在问题。政府及相关部门采取问卷调查、实地走访和召开座谈会等三种方式对项目周边群众进行了信息公告和意见征询，然而，由于没有对项目的潜在风险和潜在利益群体进行充分的考虑，没有进行更大范围、更深程度的信息公开和公众参与，从而导致了社会稳定风险评估的失效。可以看出，在实践操作中如果政务公开和公众参与的设计不够科学，将会给政府决策和管理造成无法估计的风险。

四、进一步推进政务公开与公众参与有机结合的政策举措

1加强对重点领域、重点平台政务公开的推进和考核。政务公开是公众参与的基本前提。在权力不对等与信息不对称的社会中，缺乏对政府政务信息的了解和掌握，公众根本就无从参与。在建设透明政府、阳光政府的过程中，必须加强对重点领域、重点平台政务公开的推进，加大对各级政府和职能部门推进政务公开工作的绩效考核。一是按照《关于全面推进政务公开工作的意见》的要求，正确处理政府信息公开与保密的关系，掌握好信息公开与保密的尺度，重点推进若干领域的政府信息公开，包括涉及政府部门收支的财税、预算、“三公”以及与企业、公众密切相关的项目工程建设、行政许可审批、公共服务、突发公共事件等。二是积极引入“互联网+政务”理念，加强对政府信息公开平台的建设，充分利用信息技术，包括政府网站、微博、微信、论坛等网络和手机终端发布政务信息，通过互联网渠道使得公众更加方便快捷地了解政务资讯。三是加强对政府政务公开的考核力度，将政府信息公开纳入各级政府及其职能部门的考核，强化政府信息公开的责任意识和后果意识，明确相关工作人员的权力与责任，健全政府部门特别是领导干部的问责机制。

2根据不同的领域和议题细化对公众参与的程序设计。制度或政策规定的模糊性是导致公众参与在实际操作过程中流于形式的一个重要原因。[13]强化制度规定的详细性和可操作性十分必要，特别是以立法的形式将公众参与政府绩效管理的主体、权利、程序等详细规定出来，对完善公众参与具有重要现实意义。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”。细化对公众参与的程序设计，需要根据不同的领域和议题分门别类予以实施。一是根据相关法律法规和政策文件，把利益相关者的参与作为公共政策制定和政府决策的必经程序，根据参与主体的个体、群体和组织性质，完善对参与主体的利益诉求与意见建议的收集、处理、反馈机制。二是以建立完善特定行政领域的公众参与程序制度为重点，根据不同的公共议题或政府决策，明确公众参与的参与主体、参与时机、参与程序、参与方式，完善政府与公众以及不同利益相关者之间的利益表达与协商机制。三是将政务公开贯穿于公共政策制定和政府管理的全过程，明确政府对公众参与的反馈义务，建立配套的责任追究机制，确保政务信息可以及时、准确地传达到利益相关者之中。

3在利益相关者分析基础上选择恰当的公众参与机制。在社会利益分化日益严重与信息高速流通的现代社会，传统的政府单一决策或封闭决策模式已经不能适应社会发展。面对公众日益增强的民主意识、法律意识、权益意识和参与意识，各级政府和职能部门除了通过推进政务公开满足公众的知情权外，还需要采取恰当的公众参与机制，引导公众有序参与公共事务治理。一是基于利益相关者分析，区分不同议题中不同群体的社会资源和利益取向。通常情况下，利益相关者大致包括以下几种类型：（1）利益受到问题影响或者其行为极大地影响着问题；（2）拥有信息、资源，以及战略规划形成和执行所需要的专家；（3）控制相关执行工具的人。[21]通过对利益相关者进行细致的分析定位，采取恰当的管理策略，或者激发引导公众参与，或者淡化冷却公众参与，营造有利的决策环境，规避不利的决策环境。二是基于不同利益相关者和公众参与决策的不同阶段，理性设计恰当的公众参与方式。政府需要在对公共议题进行性质分析的基础上，准确把握决策不同阶段公众参与预期达成的目的，同时，根据具体的项目或领域，选择合适的公众参与渠道或平台，灵活应用公众调查、焦点小组、公众咨询委员会等各类公众参与机制，增强公众参与的针对性和有效性。

结语

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，党的十八届四中全会提出了构建法治政府的要求。政务公开和公众参与是法治政府建设和现代政府建设的重要内容，认真贯彻落实和切实推进执行是各级政府和职能部门在今后相当长一段时期的重要工作。针对当前我国政务公开和公众参与领域存在的政策执行不力和效果有限问题，推进政务公开与公众参与有机结合十分必要。推进政务公开与公众参与的有机结合，除了要加强制度层面的建设外，还需要各级政府和职能部门根据议题的具体情境，有效利用利益相关者分析方法，科学设计公众参与程序和方式，将政务公开贯穿到政府决策的全过程。通过政府与公众的良性互动与有效合作，实现决策的科学化和民主化。

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【责任编辑：张亚茹】